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吴宗宪教授、刘志伟教授参加《社区矫正法(草案)》专家研讨会


2019年7月24日上午,应中国法学会邀请,北师大社区矫正研究中心主任、博士生导师吴宗宪教授,北师大刑科院副院长、中国刑法学研究会秘书长刘志伟教授在友谊宾馆参加了《社区矫正法(草案)》专家研讨会暨中国法学会2019年第19期立法专家咨询会。此次会议由中国法学会研究部、中国刑法学研究会共同承办。

会议由中国法学会研究部主持工作的李存捧巡视员主持,在他介绍了与会人员后,司法部社区矫正管理局陈培勇副巡视员简要介绍了《社区矫正法(草案)》的立法背景和主要考虑,然后,进入专家学者发言环节。

吴宗宪教授第一个发言,从三个方面较为系统地阐述了他对于这部法律的建议和看法。首先,他论述了“预期立法目标”,认为这部法律应当实现三个立法目标:(1)促进工作发展。这部法律通过后,应当能够促进我国社区矫正工作进一步向前发展,保障社区矫正工作继续保持良好发展势头,而不会引起妨碍社区矫正工作发展的严重问题。(2)细化相关制度。社区矫正法应当在认真总结我国社区矫正工作实践和研究成果的基础上,较为详细地规定社区矫正的主要制度。这既是法治精神的要求(法治要求公权力部门的工作必须有明确的立法授权和依据),也有对现实情况的考虑(这部法律颁布之后,不一定会制定实施细则或者实施条例之类的配套立法,细化法律中的内容,法律本身的内容应当尽可能详细)。(3)贡献中国智慧。这部法律颁布之后,很可能是世界上第一部由国家立法机关制定的专门法律,要努力提高立法质量,体现中国的制度自信,贡献中国的立法智慧。

其次,他阐述了“补充重大缺项”内容,认为这部《草案》中存在一些重要的应当规定但是并未规定的内容,存在重大缺项,主要包括:(1)关于社区矫正的性质和定义。从国际社会的情况来看,我国的社区矫正具有独特性,与国际社会的理解有所不同。同时,经过多年的探讨、实践和交流,大家对于我国社区矫正的法律性质和主要内容已经达成了广泛共识:社区矫正的法律性质是刑罚执行活动;社区矫正的主要内容包括监督管理、教育矫正和帮困扶助。但是,还缺乏精准的认识,需要在社区矫正法中给社区矫正下明确的定义,以此促进对于社区矫正的法律性质和准确含义的明确认识。例如,“社区矫正是依法在社区中监管、改造和帮扶罪犯的非监禁刑执行制度”。(2)关于法律责任专章。《草案》没有用合理的篇幅规定社区矫正中的法律责任,是《草案》的重大结构缺陷和内容缺失。建议在社区矫正法中设立“法律责任”专章,明确规定社区矫正执法主体、参与部门、相关机构和人员以及社区服刑人员等违反本法规定的具体法律责任,通过这样的修改增强社区矫正法的权威性,使该法规定的内容得到切实执行。“法律责任”章可以设在“附则”之前,作为倒数第二章。 (3)关于社区矫正工作者专章。建立一支结构合理、素质过硬、工作尽责的社区矫正工作者队伍,是做好社区矫正工作最重要的因素之一。目前,我国已经建立了一支以司法行政部门工作人员为主,社会工作者协助、社会志愿者配合的社区矫正工作队伍。“社区矫正工作者”是指依法参与社区矫正工作的所有人员。为了促进这支队伍的素质提升和健康发展,促使他们尽职尽责,应当在社区矫正法中用专章较为详细地规定这支队伍及其建设和履职的相关内容。第一,关于社区矫正执法者,应该采用“社区矫正官”的名称。《草案》中使用的 “社区矫正机构工作人员”称谓,存在明显的问题,包括名称冗长,不便使用;混淆了不同类型的人员等。同时,还要规定合理的任职资格、明确的法律地位。第二,明确规定在社区矫正机构中配备一定数量的警察协助社区矫正官开展工作。警察是社区矫正执法者的重要组成部分,是其中一个特殊类别,属于法律地位尚未明确、观念认识还有争议的社区矫正执法者。在以往的探讨中,提出了多方面的赞同或者反对配备警察的理由,但是,必须正视一些重要的事实:一是已经有3000多名警察在社区矫正领域开展工作;二是他们发挥了重要的作用。三是社区服刑人员是罪犯,而不是社会中的模范公民;对他们仅仅有说服教育是不够的,必须管教、帮助与威慑并用。警察就是国家威慑的具体而重要的体现者。如果在社区矫正法中没有明确规定警察的相关内容,那么,这部法律通过后,现有的警察在社区矫正中开展工作就会缺乏法律依据与正当性;如果将他们撤出社区矫正领域,必将引起大的震荡,严重影响社区矫正工作的顺利进行。第三,专职社工。在我国的社区矫正工作中,专职从事社区矫正工作的社会工作者(专职社工)已经发挥着极其重要的作用。在很多地方,大部分的社区矫正日常工作都由专职社工承担。对于这样一支重要的工作人员,必须做出专门的规定,才能稳定这支队伍,进而引导他们提高素质,在社区矫正工作中继续发挥重要作用。建议在立法中将他们与志愿者等明确区别,对他们做出单独规定,包括他们的法律地位、任职资格、工作职责、参与机制和工作待遇等。第四,身份标识。社区矫正工作者(特别是其中的执法者和专职社工)必须有全国统一的服装、执法证件等身份标识,体现执法的严肃性和法制的统一性,社区矫正法中应当明确规定这方面的内容。 第五,在职培训。要明确规定对社区矫正工作者开展带薪在职培训的内容,促进他们工作能力的提升。(4)关于社区矫正辅助机构。应当对社区矫正中心等社区矫正辅助机构做出明确规定,包括它们的法律性质、与社区矫正机构的关系、主要工作职责等。(5)关于外籍犯社区矫正。随着外国人(包括无国籍人)在中国犯罪的数量的增加,对他们的社区矫正也要做出原则性规定。

再次,他阐述了“关于调整现有条文”的内容,主要包括:(1)用“社区服刑人员”取代“社区矫正对象”。“社区矫正对象”是我国社区矫正的早期曾经较多使用过的一个术语,它存在着法律特性不强、人员身份不明等问题,不是一个规范的法律术语;而“社区服刑人员”具有含义明确(服刑就是执行刑罚)、表明人员法律身份(执行刑罚的罪犯)、表明人员目前状态(在社区中执行刑罚)等优点,是一个具有较大合理性的概念。 (2)关于经费保障机制.建议在规定中列举主要经费项目(例如,社区矫正工作的人员经费、日常行政经费、设施建设经费、设备配置经费、研究培训经费、办案业务经费等)、规定经费分担原则(以省级财政为主,经济发达地区各级财政分担)、规定动态增长机制(避货币贬值引起的经费短缺问题)。(3)关于委托调查评估机构。认为不能将委托调查机构完全局限于社区矫正机构,应当增加“其他有资质的社会机构”参与调查评估的内容。(4)关于社区服刑人员自行报到。认为让被判处管制、被宣告缓刑、被裁定假释的人员自行到社区矫正机构报到,是极不合理的做法,应当规定在宣判、裁定与执行之间无缝衔接的制度。例如,在审理可能判处管制、宣告缓刑或者裁定假释的案件时,法院应当通知社区矫正机构派员出庭;如果这样判决,当场将罪犯交给社区矫正机构的代表。(5)关于社区服务的规定。认为最好在修改刑法时,将社区服务变成一种刑罚种类或者刑罚执行条件,由法官在量刑时根据犯罪情节等作出具体判决,然后由社区矫正机构执行。如果暂时做不到这一点,应当在社区矫正法中对社区服务的决定和执行事项做出具体、详细的规定,例如,决定原则,时间范围,免除事由等,给社区矫正机构决定和执行社区服务提供明确的法律依据。(6)重视对未成年社区服刑人员的就业帮助。对于已满16周岁,不愿意接受义务教育的,应当指导和帮助他们就业。

刘志伟教授在发言中,阐述了以下十个方面的意见:(1)《草案》的规定还比较粗疏,而且立法结构不完整。其一,应该增加条文,规定实践中急需解决的问题。实践中对于对社区矫正对象进行监管可以采取什么方式、什么措施?对于不服监管而又无须收监执行的可以采取什么制裁措施?等问题,《草案》没有规定或者规定过于概括,无法为执法提供明确法律根据。其二,以专章规定“法律责任”问题。作为一部比较重要的法律,应该具有相对完备的法律结构,但《草案》不仅没有设立“法律责任专章”,而且只在第十四条对有关违法犯罪情况做了简略的规定,不利于保障社区矫正工作依法、顺利实施,因而应该设立“法律责任”专章,较为详细地规定有关社区矫正工作者的法律责任问题。(2)应在《草案》第一条中增加“根据宪法、刑法、刑事诉讼法和社区矫正工作的经验和实际情况,制定本法。”对犯罪分子实行社区矫正毕竟对其权利进行剥夺或者限制,应该有宪法上的根据,而且社区矫正是作为刑事基本法律的刑法、刑事诉讼法规定的对被判处管制、缓刑、假释和准予监外执行的罪犯规定的刑事矫治措施,因而在社区矫正法的立法根据中应该明确规定;再者,《草案》无疑系总结了我国16年来社区矫正工作的经验并结合我国社区矫正工作的实际情况而制定的,因而应当遵从一般的法律立法惯例,在立法根据中对此予以明确。(3)应在《草案》第六条中明确规定社区矫正机构应当配备具有法律等专业知识“社区矫正官”履行监督管理等执法职责,并较为详细地规定其应具备的资格条件。社区矫正官是多数国家中专门从事社区矫正工作人员的通行称谓,而且体现其不同于一般公务员和执法警察的特殊身份和资格,我国也应该使用这一称谓。(4)应在《草案》中规定社区矫正机构中应配备一定数量的司法警察,协助社区矫正官从事社区矫正工作。社区矫正的对象是违法犯罪人员,总体而言,他们的人身危险性要高于普通公民,遵纪守法的自觉性要差于普通公民,管理的难度较大,管理人员甚至可能面临较大人身安全风险。因此,为了树立社区矫正机构的权威,保障从事社区矫正工作者的人身安全,有必要根据实际情况,在社区矫正机构中配备一定数量的警察,其职责是协助社区矫正官开展工作,而不是直接参与矫正工作。(5)删去《草案》第四条第三款“乡镇以上地方人民政府可以设立社区矫正委员会,负责组织、协调、指导本行政区域内的社区矫正工作。”的规定。社区矫正工作属于司法行政机关主管并具体运作,尽管设立一个各相关机关参加的社区矫正委员会可能有助于协调各机关以便利社区矫正工作的开展,但却产生一个凌驾于司法行政机关之上的机构,会削弱司法行政机关的执法权,影响社区矫正工作的正常开展;同时也可能使这个委员会与司法行政机关在工作上因为职权、职责界限不清而导致工作互相推诿的问题。(6)将《草案》第五条第一款修改为“社区矫正机构是刑事诉讼法规定的社区矫正的执行机关,设置于县级以上地方人民政府司法行政部门。”全国各县市都有对被判处管制、缓刑、裁定假释、监外执行的罪犯实行社区矫正的需要,而且社区矫正已在全国各县市全面开展,没有理由不在各县市设立社区矫正机构,所以《草案》第五条规定社区矫正机构“由县级以上地方人民政府根据需要设置。社区矫正机构的设置和撤销,由县级以上地方人民政府司法行政部门提出意见,按照规定的权限和程序审批。”让人觉得莫名其妙。(7)应当将《草案》第十条第一款和第三十三条合并,并放在第三十三条中。《草案》第十条第一款和第三十三条都是对社区矫正对象监督管理的规定,前者的内容和后者的内容部分重合,有重复规定的问题;而且第十条第一款有社区矫正对象服从社区矫正机构的管理、教育的规定,而作为“监督管理”专章中的第一条的第三十三条本该有此规定的,但缺失,因此,应该将第十条第一款的规定整合到第三十三条中。(8)应对社区矫正对象的矫正中体现一定的惩罚性。社区矫正是针对犯罪之人进行的刑罚执行活动即管制刑的执行活动或者有期徒刑的替代执行活动,矫正活动中没有惩罚性不仅体现不出刑罚的性质和特点,而且也使社区矫正机构因缺乏有力的监管手段或措施而对社区矫正工作的开展带来不利影响。因此,应该规定要求社区矫正对象从事社区服务、对社区矫正对象实行家庭监禁等带有强制性的惩罚性措施。(9)将《草案》第二十五条第一款规定的“提请人民法院决定对其先行拘留”修改为“提请公安机关决定对其先行拘留”,第二款规定的“人民法院应当在48小时内作出拘留决定,并通知公安机关执行。拘留的期限不得超过30日。”修改为“公安机关应当在48小时内作出拘留决定。拘留的期限不得超过30日。”根据目前我国法律规定,人民法院只拥有司法过程中的拘留权,如果规定社区矫正的拘留权归人民法院,不仅破坏拘留权在各机关的分配格局,而且也不利于对该条规定的四类危险犯罪分子进行及时控制。(10)应该对社区矫正辅助机构的法律地位等内容作出明确和较为细致的规定。随着社区矫正工作的深入开展,乡镇、街道司法所在机构设置、力量配置和基础设施建设等方面存在的矛盾和问题逐步显现。因而诸如社区矫正工作站、中途之家、社区矫正管理教育服务中心等社区矫正辅助机构逐渐出现。这些机构在县级司法行政机关的指导管理下,为分散在乡镇、街道司法所矫正的社区服刑人员提供集体教育矫正、培训、心理咨询的平台和场所,从而弥补乡镇、街道司法所专门、专业力量不足之欠缺,提高社区矫正刑罚执行效能,拓展社区矫正执法措施,丰富教育矫正手段,并从根本上解决“三无”(无家可归、无亲可投、无生活来源)社区服刑人员的就业、落户等难题,可以从源头上有效预防违法犯罪。而且,这种民间力量没有任何权力色彩和强制因素,其以平等身份介入对罪犯的矫正,对罪犯而言更具有亲和力,在对社区服刑人员的矫正和帮扶工作中可以发挥独特的作用。这一点已在社区矫正工作站、中途之家、社区矫正管理教育服务中心以及其他民间非营利帮教机构的运作中得到充分印证。这是我国在社区矫正工作中的成功经验,社区矫正法应当充分吸收,在其中明确规定这些社区矫正辅助机构的法律地位、工作内容及权利、义务。

中国人民大学法学院时延安教授、杨建顺教授,上海政法学院武玉红教授、刘强教授,中国社会科学院法学研究所熊秋红研究员,清华大学法学院张建伟教授,西南科技大学法学院廖斌教授,北京大学法学院湛中乐教授,西北政法大学舒洪水教授,天津工业大学崔会如教授,东南大学法学院梁云宝副教授,北京化工大学文法学院薛长礼教授等发言,分别发表了他们对于《草案》的建议和意见。

全国人大法工委刑法室干部马曼女士、司法部社区矫正管理局干部钟蕾女士、中国法学会研究部成果应用处孙立军副处长等领导参加了会议。


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