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海峡两岸海上执法司法合作机制的完善

宋艳慧
【内容提要】 《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》实施4年多来,两岸建立了直接、正式、制度化的业务合作关系,为两岸打击违法犯罪行为等执法合作提供了彳艮好的基础。就应对海上违法犯罪行为而言,该协议的内容还显得较为原则,需要双方有关部门累积共识,在协议的框架基础上尽快完善两岸海上执法司法合作机制。
【关键词】两岸  海上违法行为  执法  司法  合作

      2009年4月26日,大陆的海峡两岸关系协会(以下简称海协会)与台湾的海峡交流基金会(以下简称海基会)在南京签署了《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》(以下简称《协议》)。根据此《协议》,两岸司法界建立了直接、全面、深度的合作关系,维护两岸同胞的司法权益和两岸交往的正常秩序。《协议》签订实施以来,其成效令人鼓舞。截至2013年6月,两岸警方已经联合侦破了上万起电信诈骗案件,抓获犯罪嫌疑人4700多名。两岸的审判、检察机关,相互委托送达文书和调查取证已经超过2万件。虽然《协议》给两岸关系以及司法互助带来了巨大的推动和裨益,但就两岸海上执法司法的需求而言,有必要在《协议》的基础上进一步完善两岸海上执法司法合作机制问题,以适应打击海上违法犯罪行为的需要。

一、《协议》有关两岸刑事司法合作机制的特点
  《协议》的签署是1990年两岸红十字会签订“金门协议”之后又一个具有里程碑意义的事件。它的实施使两岸合作打击跨境犯罪有了法律保障,为两岸司法机关建立直接、全面、深度的合作关系奠定了基础。虽然单就法律性质而言,该《协议》同样具有民间性质,对两岸公权机构并没有当然的约束力。不过,由于“两会”(海协会、海基会)在签订协议时均经过两岸官方的授权,且《协议》内容都已由两岸相关机构以各自的法律程序予以确认,因此,它较之“金门协议”具备更高的法律效力,能够得到两岸司法机关更全面、深入、有效地贯彻执行。《协议》是两岸开展共同打击犯罪及司法互助的框架,对两岸开展刑事、民事司法合作提供了重要的基础。该协议在两岸司法合作上具有重大的意义并具有以下特点:
  (一)内容综合,较为全面。《协议》虽只有24条的规定,但在内容上完全体现了司法互助的综合性,涉及了合作事项的范围、业务交流和联系主体、共同打击犯罪的合作范围、协助侦查、人员遣返、送达文书、调查取证、罪赃移交、裁判认可、罪犯接返(移管)、人道探视请求程序等内容。既包含为共同打击犯罪而进行的刑事司法协作,也包含了为解决民事纠纷所进行的民事司法互助。它不仅在合作主体、协助内容上做了明确规定,还对协助的请求和进行等程序问题作出了规定。这种司法互助的综合性不仅体现在司法性质与内容上的综合(如民事与刑事),而且体现了实体与程序的综合。
  (二)半官方性。海协会和海基金会虽在名义上仍属民间机构,但双方均已获得官方授权,因此,由双方签署的协议也就具有了半官方性。在两岸现行的政治关系格局下,通过海协会与海基会接触的形式开展两岸交流确是切实可行的。
  (三)内容较为原则,只是提供两岸合作的制度框架。《协议》对两岸司法合作涉及的问题做了规定,但这些规定还略显原则,有待双方进一步明确具体的合作主体、机制。
  总之,从某种意义上可以说,《协议》在两岸执法司法部门间建立了直接、正式、制度化的业务合作关系,意味着两岸法律领域更深层次合作的开始。但就应对海上违法犯罪而言,协议的内容还是较为原则,《协议》文本内容的实现还存在诸多阻却因素,协议所规划的两岸司法互助的远景亦不会因协议的签订而自动到来,需要双方有关部门在协议的框架内细化出具体条款,使其进入操作层面。

二、海上犯罪的特征——海峡两岸合作打击海上犯罪的必要性
  大陆与台湾地区隔海相望,两岸恢复民间交往以来,海上走私(枪械、弹药、毒品、各种管制物品等)、海盗或海上抢劫、偷越边境、人口贩运、破坏海洋环境保护等违法犯罪活动十分突出。发生在台湾海峡的海上犯罪与一般海域犯罪一样,具有海上犯罪行为的共同特征,主要包括:
  (一)海上犯罪主体的群体性和有组织性
  几乎所有的海上犯罪都是群体性犯罪。这些犯罪群体大都不是零散的乌合之众,而是有组织的,有一些犯罪具有极严密的组织性,如国际走私集团、国际“人蛇”集团、海盗集团无不是组织严密的犯罪集团。即便是一般性的走私、盗窃和抢劫犯罪也以群体形式出现,这是由海上独特的自然环境所决定的。为了克服海上自然环境带来的影响,犯罪分子必须结伙进行活动,才能实现犯罪目的。同时,海上犯罪活动基本上都属于环节性活动,海上活动只是其整个犯罪活动的一个环节,因此多个环节的犯罪活动一般也需要多人进行。海上犯罪大多也是跨境犯罪,一些犯罪组织由国内外人员所构成,有一些犯罪则是由国内外犯罪组织联手进行。这就决定了大多数海上犯罪如不能及时打击必然向有组织犯罪甚至跨国有组织犯罪发展。
  (二)海上犯罪行为社会危害性大
  海上自然环境决定了发生在海上的犯罪行为在作案地点、作案工具、作案方式和作案对象以及作案动态特征等方面均不同于陆地的犯罪行为。海上犯罪活动地域广阔,流动性、预谋性和环节性强。海上犯罪在行为活动方面具有犯罪活动猖獗性、犯罪手段高科技化、活动范围广阔、流动性强、难以控制和防范、犯罪活动具有暴利性和常业性、犯罪活动具有预谋性等特点。{1}这些违法犯罪活动具有较大的社会危害性。
  (三)海上犯罪多为跨国或跨境犯罪
  海上的概念本来就涵盖了内海、领海、公海等范畴,海上犯罪又具有很强的流动性,这就决定了海上犯罪往往具有跨国、跨境的属性。它包括四种情况:一是海上犯罪的主体具有跨国或跨境的特点,如海上常见的组织、运送偷渡和走私、海盗等犯罪大多是中外犯罪分子相互勾结共同实施,有一些甚至是由多国人员参与、由组织严密的国际犯罪集团实施的;二是犯罪行为跨越国(边)境,如海上运送他人偷越国(边)境的行为,将偷渡分子从沿海某地用渔船运送到公海某海域过驳到停泊在公海的母船上,从内海、领海到公海不间断的运送行为就已经具有了跨境属性;三是犯罪结果的跨国(边)境性,如海盗集团在公海某海域劫持某国商船后到我国海域进行销赃或补充给养;四是用于海上犯罪的交通运输工具中外籍船舶和港澳台船舶占有相当高的比例,不管是走私还是偷渡,许多犯罪分子利用外籍或港澳台船舶进行犯罪活动,比较常见的外籍船舶多来自巴拿马、洪都拉斯、新力口坡、印尼等,台湾和香港的船舶所占比例也比较高。基于海上犯罪的这一特点,使得大量的海上犯罪存在双重管辖、多重管辖或普遍管辖的现象,即由于某一具体案件涉及两个或两个以上国家,因而双方或多方都有管辖权,而一些在公海上发生的犯罪,由于危害全人类的共同利益,相关公约的缔约国都有管辖权。如联合国《海洋法公约》就规定了对在公海上发生的海盗行为,各国都有权扣压海盗船并行使刑事管辖权。这就使得在海上犯罪防控的法律机制上,相关国家和地区不容易协调一致,甚至会对海上犯罪也有缉查、遣返等方面的协作问题,但实行起来却具有不同于一般互涉刑事案件的特点与难点。{2}
  总之,海峡两岸恢复交往以来,在共同打击海上违反犯罪行为方面,需要逐步累积共识,以扩大合作的广度和深度。其实,共同打击海上犯罪对保护民众的生命财产安全、维护社会秩序和公共利益、中华民族海洋权益具有重大意义。

三、《协议》实施后海峡两岸海上执法司法合作机制的展望
  《协议》的签署在两岸司法部门间建立了直接、正式、制度化的业务合作关系,意味着两岸在司法领域更深层次合作的开始。随着《协议》的实施以及由其所推动的各项合作机制的建构,未来两岸合作打击海上犯罪工作将实现重大转变,双方合作的深度和广度必然进一步加深。笔者建议,海峡两岸海上有关部门可以在《协议》的框架内就共同打击违法犯罪行为尽快开展一系列事务性工作会谈,以确定具体合作的架构、流程及各项细则。笔者建议,两岸海上刑事司法合作机制可以在以下方面进行完善:
  (一)明确两岸打击海上违法犯罪行为的对口联络单位和工作联系单位,建立固定的联络机制
  两岸共同打击犯罪及司法互助的进行,首先依赖于对口联系单位的确立,建立一条有效、快速的联系渠道。目前,台湾方面已经决定由法务部门担任两岸联系窗口,对外与大陆地区有关部门对应,对内与台湾司法警察机关及法院积极联系与合作。大陆方面则出于不同部门间职能差别和集中统一管理需要,实际上由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部分别代表本系统,与台湾“法务部”建立“窗口”联系,即通过以上四个不同的专门渠道与台湾“法务部”进行联系沟通,建立对口联络机制。但这种对口联系机制在海上刑事司法合作方面尚显不足,有必要在此框架内进一步明确涉海工作部门的工作联系机制。就大陆方面而言,根据《公安机关海上执法工作规定》(2007年5月30日公安部部长办公会议通过,自2007年12月1日起行),海上治安和刑事案件主要由公安边防海警承担,公安机关的其他部门配合,但法律、法规另有规定的除外。公安边防海警,是指沿海公安边防总队及其所属的海警支队、海警大队。沿海公安边防总队、海警支队和海警大队办理海上治安案件和刑事案件,分别行使地(市)级人民政府公安机关、县级人民政府公安机关和公安派出所相应的职权。对发生在我国内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架违反公安行政管理法律、法规、规章的违法行为或者涉嫌犯罪的行为,由公安边防海警根据我国相关法律、法规、规章,行使管辖权。对有违法犯罪嫌疑的人员,公安边防海警可以依照《中华人民共和国人民警察法》和《公安机关适用继续盘问规定》,行使当场盘问、检查权和继续盘问权。海警支队经报请公安边防总队批准,可以在符合条件的海警大队设置候问室。另外,为及时有效地制止违法犯罪行为,公安边防海警可以依照《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》的规定,使用警械和武器。公安边防海警在开展海上执法工作中,还与外交、海军、海关、渔政、海事、海监等相关部门进行协作和配合。目前,大陆正在整合涉海管理部门,改革后的中国海警局将可作为我国海上执法的主体专门从事海上执法工作,因此,建议由海警局作为大陆的联系单位。就台湾方面而言,海岸巡防机关人员执行法定事项时,可以依法实施安全检查;命船舶出示船舶文书、航海纪录及其它有关航海事项之数据;命船舶或其它水上运输工具停止航行、回航,违抗不遵者,可以武力令其配合;可以进行紧追、登临、检查、驱离;必要时,得予逮捕、扣押或留置;得搜查其身体;查缉走私、非法入出国事项,必要时得于最靠近进出海岸之交通道路,实施检查;查缉走私、非法入出国事项,遇有急迫情形时,得于管辖区域外,迳行调查犯罪嫌疑人之犯罪情形及搜集证据;巡防机关人员执行法定事项,得使用武器及其它必要之器械,等等。因此,大陆的海警局和台湾的海巡机关应当在《协议》的框架内尽快进行关于海上共同打击犯罪的执法和司法的合作磋商,建立固定的合作机制。
  (二)尽快落实犯罪、违法信息交换机制,建立专门的海上执法信息交换平台
  为落实《协议》做出的“交换涉及犯罪有关情资”的规定,双方海上侦查部门应尽快构建起海上犯罪信息交流与合作的平台,以及时交流犯罪情报,加大协作办案力度,增强两岸海上侦查部门合作打击跨境海上犯罪的能力。犯罪信息交换机制建立以后,主要业务活动包括对两岸跨境犯罪的规律特点和情报信息的收集、整理、贮存、检索、分析和传递,在此基础上实现双方信息的沟通、交流与交换,满足共享犯罪情报信息的需求。如向对方提供有关跨境犯罪集团、成员的活动情形及相关信息,包括社会关系、活动范围、作案模式、资金流向、犯案地缘关系以及其他相关背景资料,迅速及时地为两岸侦查部门提供准确的咨询参考。{3}与此同时,两岸还可以探索建立海上平台共享机制,双方可以向彼此开放海洋信息、执法信息网络,相互提供民用海洋气象、水文、环境、生态以及海洋污染事件、违法案件信息。双方可以请求对方给予帮助,安排就近船舶与飞机紧急搜寻、监视、控制目标或完成其他可行任务。双方可以尝试开放彼此管辖的设施,给予对方执法船舶、飞机和人员执行紧急任务或遇险时必要的休整、补给、医疗、通讯方便。{4}
  (三)建立海上违法犯罪行为协查机制,并逐步探索更紧密的执法合作方式
  两岸侦查部门基于政治、法律等原因不能通过正常的刑事诉讼程序收集到在对方管辖区域内的证据。为此,《协议》中明确规定了“双方同意交换涉及犯罪有关情资,协助缉捕、遣返刑事犯与刑事嫌疑犯,并于必要时合作协查、侦办据此,笔者建议,两岸海上执法部门有必要尽快建立常态化的合作协查、侦办机制。一方侦查执法部门可通过约定的方式,委托对方的相关部门协助调查被害人陈述、证人证言、书证、物证、视听资料、鉴定结论,核实受委托的待查事实及有关资料的真实性等等。在程序上可以直接委托对方相应的侦查部门予以协助调查取证,受委托部门接到委托后依据机制及时地提供调查取证的司法协助,从而便捷、快速地完成调查取证活动,提高诉讼效率。另外,针对海上违法犯罪行为的特征,两岸海上执法部门还可以深化协查机制,按照“先易后难”的精神,逐步探索建立联合执法机制。海上联合执法机制有不同的模式,从低级到高级大体上可分为分别执法模式、协商执法模式和联合执法模式。分别执法模式是指两岸海域执法部门为了完成特定的执法任务,在不否认对方海域执法部门执法权的前提下,以默示同意的方式,各自行使职权,共同完成某项约定执法任务;协商执法模式是指两岸通过特定的协商机制,在执法过程中相互交换信息,并对重大问题通过充分协商加以解决;联合执法模式是指两岸建立合作机制,经常性地交换信息,进行包括日常训练、实兵演练、人员互访、人员培训、行动协调等方面的合作。合作执法模式是比较高级的两岸海域执法合作模式,两岸海域执法部门的执法海域不限于各自实际管辖的海域,在对方许可的情况下,一方可以进入对方海域进行执法,并可以在合作的框架内,就重大案件在人员、装备上进行联合。{5}由双方商定在特定的时间和区域,针对某项执法任务采取联合行动,共同打击特定的海上违法犯罪行为。当然,联合执法机制是双方合作较为高级的层次,需要双方有高度的认同,并能够搁置政治争议,以维护海洋权益为重。笔者建议,联合执法机制可以先在抢劫、绑架、走私、枪械、毒品、人口贩运、组织偷渡及跨境有组织犯罪等重大犯罪领域展开,并逐步延伸到所有海上违法(规)行为领域。
  (四)落实《协议》关于人员遣返的精神,尽快形成更加灵活、简便、安全的刑事犯、刑事嫌疑犯遣返机制
  遣返刑事犯、刑事犯罪嫌疑人是有效打击并遏制跨境犯罪发展的重要保障,也是承办案件法域实现司法管辖权和追诉权的前提条件。相互遣返刑事犯(罪嫌疑人)一直是两岸警方共同打击犯罪合作中最具实质意义的内容之一。《协议》在人员遣返问题上明确确立了迅速、便利的原则。原来那种涉及部门众多、手续重重的复杂遣返程序应得到彻底改观。在执行主体上,由两岸对口部门直接合作,取消了诸多中间环节;在执行手续上,请求方出具合法有效的司法文书即可,受请求方无须进行实质审查,也不要求以通缉书作为硬性依据;在执行程序上,可按照对方请求的方式,灵活处理,不做强制要求。这种机制适用于海上犯罪行为与陆地犯罪行为,两岸海上执法部门要在两岸刑事司法合作机制的框架内做好更紧密的配合工作。
  总之,两岸海上执法司法机制作为两岸执法合作机制的一个重要组成部分,具有一定的敏感性,不可能一蹴而就,需要双方精心设计,稳步推进,以利于打击海上违法犯罪行为。
 
【注释与参考文献】
  {1}廖增昀:《两岸刑事司法协助研讨》,载《法学研究》1994年第2期,第72~77页。 
  {2}张保平:《海上犯罪的特点与海上治安防控体系的构建》,载《中国人民公安大学学报》2003年第6期,第26~29页。 
  {3}刘南男、郝宏奎:《关于在<海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议>框架内来年公安合作打击犯罪机制构建的研究》,载《公安研究》2010年第2期,第20页。 
  {4}孙书贤、黄任望:《海峡两岸海上执法交流与合作前景初探》,载《太平洋学报》2009年第1期,第81页。 
  {5}祝捷:《论两岸海域执法合作模式的构建》,载《台湾研究集刊》2010年第3期,第33~34页。

【作者简介】武汉大学2010级宪法学与行政法学博士研究生,中国劳动关系学院法学系讲师
【文章来源】《海峡法学》2014年第1期

更新日期:2014/12/17
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