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收容教养制度的发展困境及司法化重构

温雅璐

【摘要】当前,低龄未成年人犯罪频发,引发了社会对触法未成年人[1]教育矫治问题的热议。我国的收容教养制度产生于20世纪50年代,更新止于20世纪90年代,具有强烈的时代色彩,在社会防卫、预防犯罪、矫正触法未成年人等方面有重要作用。然而,其在发展过程中也出现了法律依据不足、程序不正当、适用细则模糊、执行机构混乱等问题。收容教养制度作为一种针对触法未成年人的专门教育矫治措施,是建立罪错未成年人分级干预体系的必要内容,更是解决我国低龄未成年人犯罪问题的必然选择,不能废除而应进行司法化重构、完善。建议以《预防未成年人犯罪法》修改为契机,将收容教养制度依托于专门学校予以司法化改造,解决收容机构混乱、程序不正当的关键问题,增强制度的正当性、科学性、规范性,并以此为核心建立罪错未成年人分级干预制度,真正实现对罪错未成年人的教育和矫治。

【关键词】触法未成年人;罪错分级;收容教养;司法化;专门学校   

  

近年来,低龄未成年人实施重大恶性犯罪频频登上微博热搜和新闻头条,引发社会高度关注,如“湖南邵东诛师案”“广州11岁少女农药毒杀生父案”“重庆10岁女孩摔婴案”“广西少年杀三儿童案”“大连13岁男童杀害10岁女童案”以及频繁发生的严重的校园暴力、欺凌案件。案件中的未成年人多因未达到刑法规定的刑事责任年龄而不予承担刑事责任或免于刑事处罚。

这些热点案件再次激起对是否降低刑事责任年龄这个话题的热议,以及对这些实施犯罪行为却因不满刑事责任年龄而无法入刑的少年教育、矫治问题的沉思。不少学者主张,针对现在低龄未成年人早熟及犯罪多发的现象,应当将我国刑事责任年龄的降低到13周岁甚至更低。笔者认为,降低刑事责任年龄不适宜也不能从根本上解决罪错少年的处遇及再犯罪问题,甚至容易造成“标签主义”“交叉感染”,制造更多的潜在罪犯。解决这一问题的关键在于,针对未成年人的罪错行为严重程度设置轻重有别的分级处遇体系,实现矫治的个别化、科学化。其中,健全完善收容教养制度是建立罪错未成年人分级干预体系的核心内容,是解决我国低龄未成年人犯罪问题的必然选择,应以《预防未成年人犯罪法》修改为契机,将收容教养结合专门学校予以司法化重构、改造,增强制度的合法性、规范性、科学性、操作性,发挥应有作用,更好地实现对罪错少年的教育、感化和挽救,使其早日复归社会。

一、收容教养的源起与发展

(一)收容教养制度的规定及起源

收容教养制度在西方国家出现已久,最早的收容教养措施可以追溯到16世纪中叶的英国。[2]到了19世纪,英国、美国相继建立专门的“少年教养院”“少年庇护所”,收容教养无家可归及实施违法犯罪的未成年人。1899年,美国伊利诺斯州颁布世界上第一部《少年法院法》,专门处理未成年人违法犯罪事件,明确少年法院可依照国家亲权原则以国家名义对失养失教、无依无靠的不满16周岁未成年人监护教养。此后,世界上大部分国家、地区相继颁布未成年人法、未成年人保护法等专门的少年法律,收容教养逐步立法化、制度化、规范化。

(二)我国的收容教养制度的历史沿革

收容教养制度在我国的发展,与我国法治化历史发展也是一脉相承的,其发展经历也反映了时代的需求和进步。

1.收容教养制度的萌芽阶段。在我国,“收容教养”一词最早出现于1952年两高三部联合发布的《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》,该文件明确对于犯罪后尚不够刑事责任且无家庭管教的少年及刑满释放的、无家无业的三类少年,由民政部门或者社会救济机构收容教养,体现了社会救济属性,这一规定和19世纪英国、美国建立少年教养院的初衷类似。

1960年两高和公安部出台了《关于对少年儿童一般犯罪不予逮捕判刑的联合通知》,明确对实施一般违法犯罪行为的未成年人适用收容教养的办法进行改造。此时的收容教养制度已具有现代意义上收容教养的性质,但适用对象仍然混乱,常与劳动教养、收容遣送混用。19655月,公安部、教育部出台的《关于加强少管所工作的意见》细化少管所对被收容教养少年的具体规定,全国各地的少年犯管教所同时关押被逮捕判刑的少年犯及被决定收容教养的触法未成年人。此时,收容教养的有关实施规定仍是散见于各个部门规章、文件中,未成体系。

2.收容教养的规范化。1979年《刑法》修订后于14条第4款明确规定,犯罪后不予处罚的不满16岁未成年人,必要时候可由政府收容教养。直至此时,收容教养才作为一项制度首次写入刑法并从法律上予以确定。此后,公安部陆续出台一系列文件,对收容教养的执行内容、适用条件等问题作出规定。1983年,监狱和劳教管理工作由公安部划归司法部管理,收容教养的执行也转由司法行政部进行负责。1986年,司法部颁布《少年管教所暂行管理办法(试行)》将关押少年犯和被收容教养未成年人的执行机构“少年犯管教所”更名为“少年管教所”。19961月,考虑到与少年犯同时关押不利于被收容教养少年的改造和成长,收容教养执行机构又变为劳教所,避免收容教养少年与劳动教养少年一同接受矫正。根据司法部要求,1999年各省开始建立独立的少年教养管理所(队)。

3.收容教养的规范化阶段。1991年出台的《未成年人保护法》重申了1979年《刑法》14条第4款的原则规定,并将被收容教养的对象规定为已满14周岁不满16周岁的未成年人。1997年《刑法》修订后,将1979年《刑法》14条第4款变更为第17条第4款,并将“不予处罚”改为“不予刑事处罚”,排除了行政处罚。1999年,国家颁布的《预防未成年人犯罪法》,依据1997年《刑法》对收容教养的具体措辞进行了细微修改,规定了被收容教养少年的受教育权和免受歧视权。此后,《刑法》《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》组成了收容教养制度的三大法律依据,收容教养也逐渐成为预防和减少未成年人犯罪和教育矫治罪错未成年人、保护未成年人健康成长的一项重要制度。但遗憾的是,收容教养的具体实施细则一直散见于各部门规章、文件中未成体系,给各地实践带来一定适用困难。

(三)收容教养的性质之辨

关于收容教养的性质界定,学界存在“刑事处罚”、“行政处罚”、“行政强制措施”“刑事强制措施”“保安处分”、“刑事司法保护措施”等多种学说。笔者认为,《刑法》明确规定收容教养的对象是不予刑事处罚的未成年人,很显然收容教养不属于一项刑事处罚。同时,虽然我国收容教养的审批决定权在于公安机关,最高人民法院也曾作出批复明确公安机关作出的收容教养决定是一项具体行政行为。然而,我国《行政处罚法》规定的七种行政处罚措施中并无收容教养这一项。收容教养虽然有一定行政色彩,但其主要以社会防卫、行为矫治、保护未成年人为目的,与具有强烈惩罚性质的行政处罚有本质上的不同。

同时,收容教养也不是一项强制措施。不论是行政强制措施或是刑事强制措施,这两者均是一种暂时性限制人身自由的中间措施,主要目的是确保行政活动、刑事诉讼活动的顺利进行,不具有终局性和处分色彩。然而,收容教养是对于实施了犯罪不负刑事责任的低龄未成年人的一种实体性处遇,具有一定惩罚、教育色彩。从行为性质上看,适用对象触犯了刑法,不可能是行政强制措施;从过程上看,其具有终局性且并未进入刑事诉讼程序,也不可能是一项刑事强制措施。

此外,保安处分具有补充、超越刑罚的效力,以社会防卫、预防犯罪为主要目的,可以适用于成人和未成年人,是一种惩罚性措施;保护处分具有超越保安处分、替代刑罚的效力,以“以教代刑”为原则,只适用于未成年人,是一种教育矫正措施,两者在理念、适用对象、具体措施上都有所不同。收容教养作为一种以触刑未成年人为对象的处遇措施,其主要的功能是替代、避免刑罚,给予实施犯罪行为但不予刑事处罚的未成年人应有的矫治、教育,帮助其早日改过迁善、复归社会,是一种具有强制属性的保护处分措施。收容教养虽然保留了社会防卫、预防犯罪的部分属性,但其消除了保安处分残留的刑罚印记,更多强调的是从未成年人身心发展特点出发对其进行教育、矫正,更多地体现了未成年人优先保护的色彩。可见,收容教养是一项典型的强制性机构性保护处分措施,更是罪错未成年人分级干预体系的重要一环,具有超越刑罚、超越保安处分的特性。[3]

二、收容教养的现状与问题

依据我国《刑法》规定,未满14周岁的未成年人为无刑事责任能力人,实施犯罪后不负刑事责任;已满14周岁不满16周岁的未成年人为相对刑事责任能力人,只有实施故意杀人等八类严重罪行的才应当负刑事责任。是否对上述未成年人违法犯罪就一放了之?非也,我国《刑法》17条第4款及《预防未成年人犯罪法》38条均规定,因不满16周岁不予刑事处罚的未成年人,责令他的父母或者其他监护人严加管教;在必要的时候,也可以由政府收容教养。同时,《未成年人保护法》39条规定,已满14周岁的未成年人犯罪,因不满16周岁不予刑事处罚的,责令其家长或者其他监护人加以管教,必要时,也可以由政府收容教养。值得注意的是,此处“不满16周岁”的人既包括未满14周岁犯罪不负刑事责任的人,也包括已满14周岁犯罪应负刑事责任但不予刑事处罚的人,即实施了八类严重犯罪行为但情节显著轻微不需要刑事处罚的人。可见,收容教养制度是政府在必要时候对触犯刑法但不予以刑事处罚的不满16周岁触法的未成年人一种强制性教育、矫治措施,体现了儿童最大利益、国家亲权原则和教育刑理念精神。

然而,有相当比例的未达刑事责任年龄人在实施犯罪行为后未受到法律惩处。虽然法律规定了训诫、责令家长严加管教以及收容教养制度,但是操作性都不强,收容教养规定甚至成为“僵尸条款”,司法机关在“一罚了之”“一放了之”两个极端间左右为难,实践中适用收容教养的只占极小部分,触法未成年人的矫治和犯罪预防问题愈发突出。同时,随着劳教制度、收容教育制度的废除,[4]收容教养制度也备受诟病,其合法性、规范性以及有效性都受到不同程度的质疑。这在很大程度上是由于收容教养本身存在的不足和缺陷导致的。从整体上来说,收容教养存在的问题主要分为实体法律、适用细则、程序公正、执行效果四方面问题。

(一)法律依据不足

我国《宪法》39条规定了公民人身自由不受侵犯,《立法法》8条和第9条明确了限制公民人身自由的强制措施和处罚属于法律绝对保留事项。因此,收容教养制度作为一项限制触法未成年人的机构性处遇措施,应由全国人大及其常委会制定的法律来对其做出明确规定,并配备相配套的法律规范。然而,我国《刑法》《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》从法律上明确了收容教养这一项制

度,并作出一些原则性概括规定,而未具体规定其内涵及实质内容、适用程序和执行等问题。当前,收容教养的依据多为位阶较低的司法部和公安部发布的部门规章、政策性文件,而有关侦查、取证、讯问、申辩、监督等程序性规定几乎空白。这些规范性文件不仅没有做出系统详细的规定,有些甚至还相互抵触,缺乏法律的严肃性。可见,收容教养制度作为一项限制未成年人人身自由的措施,其在实践中面临法律依据不足、刚性不足的尴尬处境,在某种程度上违背了宪法尊重和保障人权的基本原则,危害了法律的权威,导致行政执法和司法适用的混乱。

(二)适用规定不明

1.适用对象不清。依据《刑法》规定,收容教养的对象是已犯罪但因不满16周岁不予刑事处罚的未成年人;依据《未成年人保护法》的规定,收容教养的对象系已犯罪但因不满16周岁不予刑事处罚的已满14周岁、不满16周岁的未成年人。同时,依据公安部1993年下发的《关于对不满14周岁的未成年人犯罪人员收容教养问题的通知》(以下简称《通知》)规定:我国《刑法》17条第4款中“不满十六岁”的人既包括已满14周岁犯罪,应负刑事责任,但不予刑事处罚的人,也包括未满14周岁犯罪,不负刑事责任的人;对未满14周岁的人犯有杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪的,在必要的时候可以收容教养。可见,收容教养适用对象为犯罪后因不符合刑事责任年龄(八种严重犯罪行为14周岁,其他一般犯罪行为16周岁)或情节轻微而不予以刑事处罚的未成年人,年龄上限为16周岁、下限为14周岁以下,具体下限年龄未明确规定。实际操作中,因具体下限年龄规定不明,给各地执法实践带来了困扰,也造成一定的执法混乱。

2.适用标准不明。1993年公安部下发的《通知》规定,不满14周岁的违法未成年人被决定收容教养的条件是“犯有杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪”;对于已满14周岁不满16周岁的触刑少年,只做出了已满14周岁,应当承担刑事责任,但不予刑事处罚的规定。各地在实践中易存在如下问题:(1)因未就适用罪名、行为做出具体规定,公安机关容易依据其裁量权随意扩大收容教养的范围;(2)判断一个触刑少年是否应当予以收容并限制其人身自由的实质性条件应该是其人身危险性,类似于刑事案件中的逮捕条件,不能仅依据行为的社会危害性就决定是否实施收容教养。

3.前提条件模糊。根据《刑法》17条第4款的规定,未成年人实施了严重违法行为时一般优先交由家庭父母予以管教,只有在“必要的时候”才考虑“可以由政府机关收容教养”。这一条规定存在两个问题。第一,何谓必要的时候?公安部曾作出解释,可由家长负责管教的一律不送收容教养。也就是说,只有在家长(监护人)无法管教、管教无效的时候才能适用收容教养。那何种情况才是无法管教、管教无效呢?这一模糊的规定赋予了公安机关较大自由裁量权,导致了实践中不会用不敢用不愿用甚至滥用的情况。第二,“也可以”系何意?“必要的时候”与“也可以”存在一定逻辑矛盾。“必要”一词本身带有“不可缺少、无其他选择”之意,从逻辑上来看,必要的时候后面应该使用“应当”而不是“可以”,或直接将“可以”改为“必要时候由政府收容教养”方合逻辑。否则,在必要的时候,公安机关在可以与不可以间,又如何权衡呢?

(三)程序缺乏公正

1.审查程序简单封闭,缺乏监管、制约机制。程序公正是保障实体公正的前提。依据我国《刑事诉讼法》3条的规定,刑事案件的侦查权、监督权、审判权分别属于公安机关、检察院和法院,通过三者分工合作、相互制约,保证司法程序的公开、公平、公正。

然而,依据公安部的相关规定,收容教养的办理、审批、决定及解除机关均为公安机关,收容教养的实行采取的是两级审批原则。在整个程序中,法定代理人或者合适成年人不到场、律师不参与、检察机关不介入、人民法院不审判,被决定收容教养的少年也没有申辩的权利。只有在当事人不服收容教养决定向法院提起行政诉讼时,法院才有介入的机会。公安机关集权于一身,这种做法显然违背当代法治精神,且容易造成以下问题:一是证据条件无法保证,当证据不充分甚至部分证据出现瑕疵时,因无正当合法性的司法审核过程,容易出现误判的后果;二是无合法的监督、制约机关和救济程序,容易造成未成年人权利的损害。

2.缺乏救济程序,未体现未成年人特殊保护的属性。罪错未成年人都是不满16周岁的未成年人,有些甚至还是低于14周岁的儿童,处在身心发育的关键时期。《未成年人保护法》明确规定,办理未成年人案件应当照顾未成年人的身心发展特点,保障他们的合法权益。同时,针对未成年人犯罪事件,我国《刑事诉讼法》还设立了未成年人特别程序专章,规定了社会调查、合适成年人到场、辩护权保障等特殊制度,体现了对未成年人的特别保护。

然而,上述规定仅考虑了未成年人刑事犯罪案件,忽视了未成年人触法案件的处理。既然对实施了严重危害社会行为的犯罪未成年人都应当坚持双向保护原则,保护未成年人特别权益,对于社会危害性较弱一些的触法未成年人进行收容教养时是否更应注重其权益的保护呢?没有经过客观、全面的社会调查,凭何认定其具有严重的人身危险性、不具有家庭管教条件而应当予以收容教养?没有法定代理人、合适成年人到场,如何尊重未成年人身心发展的特点并保护其在讯问期间应有的权利?没有律师参与,又如何保证未成年人的申辩权,确保事实清楚、证据确实充分、适用法律正确?在公安机关集办案、审批于一身的情况下,仅靠其自身的道德自觉性和法律自觉性,显然不够。

(三)执行效果不佳

1.执行机构混乱,适用率较低。1996年之前,被收容教养的未成年人主要收容在少年犯管教所,虽

然会对被收容教养未成年人单独管理,但收容教养与刑罚执行在性质上有本质的不同,将其与少年犯少年关押在一起不利于被收容教养少年的感化和教育。1996年之后,依据司法部规定,收容教养的执行机构变为收容劳动教养犯的劳教所。这虽然解决了非刑罚处遇和刑罚应区别对待、分开执行的问题,但是并未能根本上解决触法未成年人的针对性、个别性教育矫治问题,极易导致交叉感染,甚至成为被收容教养未成年人习得不良行为、违法犯罪手段的摇篮。

虽然部分地区建立了独立的少年教养所作为收容教养的执行机构,[5]但该场所在劳动教养废止之前同时收容被收容教养的少年及1618周岁被劳动教养的少年,这种混同收押形式同样也会造成交叉感染问题。2013年劳动教养废止后,之前在劳教场所执行的地区面临没有合法执行场所的困境,或是移交少年管教所,或是移交不区分成人与少年的监狱,或是移交少年教养院,执行机构混乱,收容教养的现实状况更是雪上加霜,这也是收容教养在实践中很少适用的关键原因。数据显示,十年间收容教养的未成年人人数急剧下降,实际适用率越来越低。[6]未成年人犯罪低龄化问题愈来愈严重,收容教养作为唯一一项针对触法未成年人的机构性处遇措施,却没有一个明确的执行机构能够发挥其应有的收容、教育、矫正效用,甚至因无法较好地感化、挽救低龄触法未成年人而导致了更多的再犯罪。

2.执行方式单一,惩罚性过强。根据公安部文件规定,收容教养的期限为13年,最长可延长至4年。这种长期剥夺人身自由的执行方式体现出的严厉性,与收容教养应蕴含的少年优先、保护优先的保护处分精神理念背道而驰。同时,《少年司法最低限度标准规则》也认为,封闭性处遇方式应当是最严格以及最后的一种选择。[7]综观世界大多数国家地区,在实行保护处分中最严格的机构性、强制性处遇措施时,也是开放式与封闭式相结合,而剥夺和限制人身自由的执行方式往往在最后不得已的情况下才适用,以充分体现少年最佳利益原则。

然而,收容教养制度采取的是单一执行方式,将被收容教养人员与社会隔离并收容至一定的封闭场所,强调限制人身自由的惩罚属性,惩罚性过强而保护性明显不足。同时,又因缺少相应的社会化活动,致使未成年人解教后难以较快融入社会生活,影响其早日改过迁善、复归社会,执行效果受到质疑。

综上可见,我国收容教养建立于20世纪60年代、制度更新止于20世纪90年代,带有浓厚的时代色彩,如法律依据不足、程序设计缺乏公正、实施细则不清、执行效果不佳,缺乏人权保障、程序正义、未成年人特殊保护、社会福利等新的司法价值理念。随着法治的不断发展,收容教养的时代性日益凸显,制度明显老旧且与现行司法制度愈发衔接不畅,运行状况每况愈下。

三、收容教养的未来:以专门学校为核心进行司法化改造

(一)以收容教养制度为核心建立罪错未成年人分级干预制度

近年来,低龄未成年人的违法犯罪问题日益突出,一些案件危害十分严重,但因现有法律缺乏有效的针对性矫正措施,导致部分未成年人罪错行为愈演愈烈,成为犯罪后备军、主力军,社会反响极其恶劣。依据现有法律,我国未成年人的罪错行为主要分为两类:一是犯罪行为,也就是触犯刑法应当负刑事责任的行为;二是不良行为和触法行为,不良行为即严重违背社会公德、尚不够行政处罚或给予特殊教育保护措施(工读教育)的一般不良行为和严重违反治安行政法、具有严重社会危害性尚不够刑事处罚的严重不良行为两类,触法行为即触犯刑法但因不符合刑事责任年龄不予刑事处罚的行为。

针对上述两大类罪错行为,我国分别规定了刑罚与非刑罚处遇。非刑罚处遇主要针对的是具有严重不良行为及触法行为的罪错少年,我国并未就这些处遇进行整合,也无相应的“保护处分”规定,这些处遇散见于各类法律法规中,如警告、训诫、责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失、罚款、拘留、工读学校、收容教养、收容教育、强制戒毒等,仅工读学校和收容教养为未成年人特有制度,学理上称为“保护处分”,但实际中都缺少明确的程序标准,存在操作性不强、适用率低、矫正效果不佳等现象。2019年,最高检在五年检察改革工作规划中提出,要进一步完善未成年人检察工作机制,推动未成年人的司法保护,其中就包括了探索罪错未成年人临界预防、保护处分、分级处遇等。临界预防和保护处分是一个问题的两个方面,指的是对严重不良行为、触法行为少年进行社会化帮教和医疗的强制性矫治,也就是分级处遇中非刑罚处遇的总称。

域外法治国家和地区都建立了一套符合未成年人身心成长特点的刑事司法和行为干预区分对待、处置规律和轻重有别、逐渐递增的措施体系,且都设立了以限制人身自由的机构化教育矫治措施,确保对危害严重的未成年人进行保护性、福利性、强制性并重的感化教育,这与我国的收容教养制度有异曲同工之妙。如台湾地区就建立了少年刑事司法与少年保护事件并行的二元双规处理制度,并建立了少年矫正学校,专门矫正不符合刑事责任年龄但实施了犯罪行为的触法未成年人。

因此,笔者认为,收容教养制度作为矫治触法未成年人的必要措施,不仅不应废除,还应将其司法化重构,并以其为核心针对未成年人的罪错程度设置阶梯式的分级干预措施,使其符合儿童最大利益、国家亲权、教育刑原则及现代司法运行制度,将其司法化、科学化、规范化,真正使其发挥功效,实现对罪错少年的教育和矫正。具体来说,可将我国的非刑罚处遇方式加以系统整合并改进,分级演变为社区处遇、中间处遇和机构性处遇三种。其中,社区处遇及中间处遇都是开放性保护处分措施,最轻的社区处遇包括教育处分(训诫、责令悔过、赔礼道歉等)和社区劳动服务;中间处遇主要是社会福利教养机构(如各地观护基地)对于情节严重又无收容必要的罪错少年所开展的观护处分。机构处遇属于相对封闭的最严格保护处分措施,即收容有犯罪行为但不予以刑事处罚的触法未成年人或者实施了严重危害社会行为还不够刑事处罚的虞犯少年,也即原本收容教养的对象和部分工读教育的对象。

(二)以专门学校为矫正机构,解决收容教养执行难的关键问题

各地实际中,收容教养制度适用率较低的一个核心问题就是执行机构混乱甚至没有执行机构,导致收容教养面临无处收容少年的窘境。对于该问题,笔者认为,可以借鉴台湾地区的做法,以各地现有的专门学校(工读学校)为基础进行改革,减少少年教养所、少年管教所的拘禁、惩罚色彩和标签主义、交叉感染影响,体现保护处分“以教代刑”的矫治理念,强化犯罪少年的保护、矫正目的,使其充分发挥效用,成为触法未成年人感化、矫正的专门学校。

1.专门学校的现状和问题。专门学校是一种专门类型的少年矫正机构,所矫正的对象是有严重不良行为但未达到违法犯罪程度的12周岁至17周岁少年。目前,全国共有90余所专门学校。2006年修订的《未成年人保护法》将“工读学校”的名称统一改为“专门学校”以淡化工读学校的标签效应,现实中各地的工读学校采取了更去标签化的名称,听上去与普通的高中、职高并无差异。专门学校并不属于矫正主管部门司法部系统管理,而是由教育行政部门管理,属于义务教育的组成部分。

专门学校最早成立于1955年的北京香山,其后曾迎来发展的高潮并取得良好效果。然而,专门学校与收容教养都带有强烈的时代色彩,存在许多共性问题,如制度规定老旧、强制性拘禁性色彩过重、教育矫治专业性欠缺等。[8]目前,各地实践中专门学校最突出的问题就在于生源欠缺,这主要有两个原因:一是1999年《预防未成年人犯罪法》规定专门学校招生实行“三自愿原则”,即是需要原学校、父母或者其他监护人、本人均同意才能入学,导致实际入学人数很少;二是由于大量严重不良行为少年缺少必要干预而无法进入学校就读。[9]据报道,2017年底国内有工读学校93所,半世纪里缩减了一半。[10]为了扩大生源、维持专门学校的生存发展,各地专门学校的或是收容一些少年罪犯变成变相强制的矫正机构甚至是监狱,或是向高职学校转型发展,违背了专门学校设立的初衷。可见,专门学校作为未成年人保护处分中严重不良行为教育矫正的主要执行机构,其发展也是亟待解决的一大问题。

2.将专门学校改革为收容教养的执行机构。收容教养和工读教育均为未成年人特有的非刑罚处遇方式,可将收容教养、工读教育两者进行整合改革,将机构性保护处分单一化,在保持专门学校的原本属性基础上,转化为非刑罚处遇中最严格的机构性处遇执行机构,招收本应给予收容教养的触法未成年人以及具备违法、轻微犯罪行为或是严重违反治安危害社会的虞犯未成年人,强调教育、监督和矫正的功能,既解决专门学校的生源和发展问题,又破解了收容教养无场所执行的窘境,实现对触法未成年人和部分虞犯未成年人的矫治。

在处遇名称上,虽然全国人大法工委提出《预防未成年人犯罪法》可将收容教养司法化处理,但不宜改动刑法相关条文的表述。但是该表述惩罚色彩过重的确容易给社会大众造成误解,与收容教育、收容遣送等混同。笔者认为,可改为“矫正处分”或者“辅育处分”,回避“收容”一词的敏感和惩罚色彩,同时也体现对未成年人以保护、教育、矫正为主的理念。同时,作为执行机构,此类学校在去除“工读学校”“专门学校”的标签时,可冠上类似于“少年辅育学校”或者“少年矫正学校”的称谓,作为一种刑罚替代方式或矫正机构而存在并发展。

具体来说,主要从以下五方面改革:(1)在《预防未成年犯罪法》《未成年人保护法》中尽快制定“少年辅育学校”“少年矫正学校”专章,消除少年辅育学校招生于法无据、违反人权的质疑,规范学校的招生程序和规范运作;(2)学校由教育部门与司法行政部门双重管理,严格按照司法程序进行招生;(3)强化招生的司法强制性,对于严重违法犯罪的触法未成年人,可经司法程序由检察院提交少年法庭决定,强制收容于少年矫正学校接收教育矫正,避免因家长有偏见不同意将少年送入矫正学校的状况;(4)分级分类别矫正和教养,根据未成年人情节及人身危险性的不同,分开分类矫正,避免交叉感染,并开展针对性教育矫治活动;(5)教育全面化、多样化,除监督外更注重教育矫正职能,学校应聘请专业的教师开设思想、道德、文化、法治、职业技术等综合教育,授予他们谋生的基本文化素养和职业技能,并定期由心理矫治师对每位同学做心理评估、咨询和治疗,采用个案工作方式为每位学生制定矫正计划,真正达到监督、教育、矫正、保护之功效。

(三)设定细致的司法审查程序,确保程序正当和实体公正

劳动教养、收容教育、收容遣送根据的是国务院的行政规章,却是涉及人身自由限制的一种措施,属于法律绝对保留事项。中办发(201932号文件废除了收容教育,也体现了我国法治的进步和对人权的保护。收容教养制度确定于刑法,其根本目的是为了教育、挽救触法少年,和强调惩防管制的收容教育、劳动教养有明显不同,之所以出现法律依据不足、程序缺乏公正、适用率不高等问题,是因为作为一项限制人身自由的措施,却将决定权赋予了公安机关,司法权威和程序公正体现不足。因此,解决这一问题的关键,就是设置细致的司法审查程序,将收容教养司法化,体现公检法分工负责、相互配合、相互制约的原则,实现程序公正。

具体而言,建议由检察院、法院根据未成年人触法行为的性质、严重程度,并结合社会调查结果评估其人身危险性及监护人管教的可行性,综合审查其收容教养的必要性,最终由人民法院决定是否适用收容教养措施。在程序流转上,当公安机关发现未成年人符合收容教养条件的,应当出具《意见书》,移送人民检察院。人民检察院经审查,应当根据案件情况作出向人民法院提出收容教养的申请、不予申请收容教养并参照适用其他较轻的保护处分措施(如观护处分、教育处分)、直接作出不予申请收容审查并退回公安机关的三种决定之一。法院在充分听取各方意见后,以司法裁判的形式作出决定,体现决定的权威和刚性,防止权力滥用,保证案件质量,消除社会质疑。

同时,建立未成年人特殊机制,保护未成年人合法权益。在办理收容教养案件的程序中,一方面要避免过于刑事化,另一方面应当吸收刑事诉讼程序公正内核,参照适用已经运行多年,较为成熟的未成年人刑事诉讼特别程序,通过社会调查、法定代理人到场、合适成年人参与、保障辩护权等制度确保未成年人最大利益原则的落实。

1.适用对象。收容教养作为一项最严格的保护处分措施,其强制性、封闭性不适用于年幼的触法未成年人,有必要对收容教养对象的年龄下限作必要限制。12周岁以下的未成年人处在小学教育阶段,身心发育还不成熟,对父母抚育的依赖性较强,家庭教育在其成长中仍占了绝对主导作用,强制性收容教养对其身心发育会造成较大的负面作用。因此,参考域外经验并结合我国触法未成年人的行为现状,建议将收容教养的适用对象限制为已满12周岁、不满16周岁的触法未成年人,主要为以下三类:(1)实施故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡等八种严重暴力犯罪行为的已满12周岁、不满14周岁未成年人;(2)实施了故意杀人等八种严重暴力犯罪行为,但因犯罪情节轻微不予刑事处罚的已满14周岁、不满16周岁未成年人;(3)实施了应判处3年以上有期徒刑的一般犯罪行为且已满14周岁、不满16周岁的触法未成年人,具体由检察官、法官依据个案情况、触法未成年人的人身危险性及监护人管教的可行性进行决定。

2.适用条件。刑法所规定的“必要的条件”的根本依据应当是触法行为的社会危害性和未成年人的人身危险性两方面,并综合考量监护人管教的可行性和效果,主要有以下情形:(1)父母双亡、无家可归、无亲可投、浪迹社会的孤儿;(2)家长或监护人无能力管教或拒不管教的;(3)因家庭或学校管不了,主动要求公安机关将其收容教养的;(4)社会影响很坏,受害人要求政府收容教养的;(5)有可能重新违法犯罪的,恶习较深,较难教育的。[11]对于不满12周岁的未成年人以及监护人有实际管教能力的初犯、偶犯、在校生一般不予以收容教养。

3.适用期限。决定是否适用收容教养的标准之一是行为人的人身危险性,但人身危险性应该是一个综合各方因素的判断,并非一成不变,因此,对收容教养的期限不应作出硬性的规定,而应根据行为人人身危险性的变化有所变动,建议可以设置为6个月到3年的弹性期限,并可在矫正期间根据少年的变化进行灵活调整,以体现社会福利本位、少年优先保护原则理念。在裁定前,少年法官应根据触法未成年人的行为严重性、人身危险性等情况综合考量决定收容教养期限,作出1年以下、3年以下等“分级处遇期限”,并在实际执行中通过定期考察灵活延长或缩短其期限,经测评合格后即可解除教养或转化为开放性的基地观护。[12]

4.执行方式。从世界的发展趋势看,由政府实施的收容教养应当遵循《联合国少年司法最低限度标准规则》中规定的少年司法问题的两个最重要的目的,符合少年福祉及处罚与违法行为相称。[13]我国收容教养执行方式单一,并有较强的限制人身自由的惩罚色彩,可适当借鉴域外经验,完善收容教养执行体系,根据被教育处分少年的行为严重程度和人身危险性等级,确定轻重有别的半开放式、全封闭式的分级收容教养方式。

同时,去除专门学校“标签化”烙印和偏见,将改革后的少年辅育学校、少年矫正学校定位为半封闭、半开放式的新型学校,除校内的教育外还要提供少年社会服务和社会活动的机会,与就近社区签订劳动服务计划和社区帮教活动计划,恢复社区和谐关系的同时,消除人们对辅育学校及罪错少年的偏见,使其早日改过迁善、复归社会。

 

【注释】

[1]根据未成年人行为的严重危害程度,其罪错行为大致可以分为不良行为、严重不良行为(虞犯行为、违警)、触法行为、犯罪行为,其中触法行为主要指触犯了刑法但因未达到刑事责任年龄而不承担刑事责任或免于刑事责任的行为,实施该类行为的未成年人统称为“触法未成年人”,为保持行文一致,本文对收容教养适用对象统称为“触法未成年人”。

[2]1557年,伦敦建立了世界上第一个“收容教养院”,主要收容城市里无处栖身的贫民和流浪者等社会底层群体,以及教养实施了犯罪行为的触刑少年。到了19世纪,英国建立了专门“少年教养院”,收容教养无家可归、贫穷困苦或实施了违法犯罪行为的少年。

[3]姚建龙教授还曾将保护处分定性为“犯罪后的第三种后果”,认为其具有超越刑罚、超越保安处分的性质。参见姚建龙:《少年刑法与刑法变革》,中国人民公安大学出版社2005年版,第172页。

[4]20131115日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,废止劳动教养制度。20131228日,全国人大常委会通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定。

[5]19968月,上海建立了全国第一家专门性少年教养机构—上海市少年教养所,之后其他地区也相继建立了专门性的少年教养所(院),如辽宁省少年教养院、广州市少年教养所。参见姚建龙:《长大成人:少年司法制度的建构》,中国人民公安大学出版社2003年版,第114页。

[6]参见收容教养研究课题组:《三省收容教养工作调查报告》,载《犯罪与改造研究》2016年第6期。

[7]《少年司法最低限度标准规则》第19条规定,把少年投入监禁机关始终应是万不得已的处置办法,其期限应是尽可能最短的必要时间。

[8]侯倩、林晓萌:《试论未成年人罪错行为干预体系的分层构建》,载《青少年犯罪问题》2019年第4期。

[9]姚建龙:《中国少年司法历史、现状与未来》,载《法律适用》2017年第19期。

[10]《工读学校“生存录”:半世纪减少过半,有学校多年无生源》,www.sohu.com/a/294162189_3912942020116日访问。

[11]夏宗素主编:《劳动教养制度改革问题研究》,法律出版社2001年版,第212页。

[12]吴燕、顾琮、黄冬生:《我国收容教养制度的重构》,载《预防青少年犯罪研究》2016年第4期。

[13]张鸿巍、卢塞环:《未成年人收容教养的调查与思考—基于G省的实证分析》,载《山东警察学院学报》2012年第4期。

【参考文献】

{1}侯倩、林晓萌:《试论未成年人罪错行为干预体系的分层构建》,载《青少年犯罪问题》2019年第4期。

{2}姚建龙:《中国少年司法历史、现状与未来》,载《法律适用》2017年第19期。

{3}夏宗素主编:《劳动教养制度改革问题研究》,法律出版社2001年版。

{4}吴燕、顾琮、黄冬生:《我国收容教养制度的重构》,载《预防青少年犯罪研究》2016年第4期。

{5}张鸿巍、卢塞环:《未成年人收容教养的调查与思考—基于G省的实证分析》,载《山东警察学院学报》2012年第4期。

 

【作者简介】温雅璐,上海铁路运输检察院检察官助理。

【文章来源】《青少年犯罪问题》2020年第1期。

更新日期:2020/4/7
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