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完善检察官办案内部监督机制研究

——以强化检务督察职能为视角

最高人民检察院检务督察局课题组

【摘要】 检察机关司法责任制改革后,检察权运行机制发生重大变化,需要构建与之相适应的检察官办案内部监督机制。国家监察体制改革后,检察机关组建了新的检务督察部门。新形势下,检务督察部门应当履行好巡视巡察、执法督察、追责惩戒、内部审计等职能,完善检察官办案内部监督方式,构建事前、事中、事后全方位全过程内部监督体系,保障检察官公正履职、廉洁履职。
【关键词】司法责任制;检察权运行机制;检务督察;内部监督
 

近年来,检察机关多项改革任务叠加,检察权运行机制与环境发生了重大变化,这对完善检察官办案监督机制提出了新课题。司法责任制改革后,检察官办案主体地位凸显,但与此相适应的新型检察官办案监督机制尚未完全建立。捕诉一体改革后,从事刑事检察工作的检察官权力增大,制约环节减少,廉政风险加大,但检察官办案监督机制不够健全。派驻纪检监察机构改革后,绝大多数基层检察院将实行综合派驻,没有单独的纪检监察组,而检察机关原有监察机构被撤并,内、外部监督力量同时削弱。应对新情况,检察机关应当以强化改革后的检务督察职能为依托,完善检察官办案的内部监督机制,这对保证检察机关公正司法至关重要。

一、强化检务督察职能的必要性

2018年12月,经中央批准撤销最高人民检察院监察局,新设立检务督察局,该机构被赋予了巡视巡察、执法督察、追责惩戒、内部审计等新的职能。随后,地方各级检察机关也对内部监督机构进行了相应调整。2019年5月,最高人民检察院印发《人民检察院检务督察工作条例》。新的检务督察部门是在检察机关各项改革不断深入的背景下应运而生的。从主要职能看,检务督察的目的是通过开展司法责任追究、检察官惩戒、系统内巡视巡察、廉政风险排查防控以及内部审计等工作,强化对检察机关及其工作人员执行法律法规情况的督察,对检察人员在司法办案中履行职责、行使职权情况进行监督纠错、督促整改,从而强化对检察权运行的监督制约,保证检察机关和检察人员依法履职、公正司法,发挥派驻纪检监察等外部监督不可替代的职能作用。

(一)适应司法责任制改革需要

司法责任制改革后,检察权运行机制发生了重大改变。案件办理从以前承办人——部门负责人——检察长(副检察长)三级审批层层把关,变为检察官依据权力清单相对独立地行使职权,部门负责人不再审批案件。改革后,全国各省级检察院都制定发布了辖区内三级检察院检察官权力清单,将大多数办案职权授权(委托)给检察官行使,办案检察官享有较大的独立办案权和决定权。[1]而检察长限于时间和精力,不可能监督所有案件,检察机关内部的办案层级监督有所弱化。如果缺乏有效的监督制约机制,检察权力的寻租和滥用将难以避免。特别是检察官放权后,尚未构建科学合理的司法责任认定、追究工作机制,错案责任倒查问责和检察官惩戒工作机制仍不健全,对错案的认定以及司法责任追究的程序不完备,司法责任追究推进力度不足,难以形成有力震慑。2018年度,虽然反贪、反渎等部门已经转隶,但全国检察机关仍有774名检察人员因违法违纪被查处,同比上升44.4%。[2]应对新形势,加强内部监督势在必行,强化检务督察职能非常必要。

(二)顺应监察体制改革新要求

监察体制改革后,监察委员会监督对象将覆盖检察人员在内的所有公职人员。2000年颁布实施的《人民检察院监察工作条例》停止适用,一些地方检察机关监察机构被撤并。截至2018年底,全国检察机关省级以下监察、巡视、检务督察机构人员共计4730名,平均每个院1.3人,较改革前编制减少2000多,人数减少1200多人。纪委监察委向检察机关“双派驻”后,检察人员违法违纪案件调查权移转至派驻纪检监察机构,检察机关原有的纪检监察工作由内部监督变成外部监督,检察机关内部监督范围和手段有所缩减。同时,监察体制改革要求职务犯罪侦防部门转隶后,检察机关内部监督的重点也需要调整。一方面随着职务犯罪侦防部门转隶,传统意义上内部监督重点反贪污贿赂等职务犯罪侦查工作不复存在;另一方面,民事行政检察、刑罚执行监督、公益诉讼检察等司法办案活动内部监督又亟待强化。因此,完善新形势下的检务督察职能是必须认真加以研究的。

(三)应对检察机关内设机构改革新情况

内设机构改革后,基层检察院实行大部制,内设机构大大压缩,一般没有单独设置内部监督机构的条件。州市级以上检察院虽然设置检务督察部门,但一些地方没有将检务督察部门定位为综合业务机构,导致不能配置员额检察官,造成开展内部监督工作缺乏权威性,对违反检察职责行为行使调查核实等司法办案职权也受到影响,出现“外行”监督“内行”的尴尬局面。同时,由于在检务督察部门不能入额,符合入额条件的业务骨干纷纷要求调到业务部门,导致内部监督人才流失。原监察部门在司法责任制改革前一直作为综合业务部门,2015年底检察官职务套改时,中央组织部仍将监察部门确定为业务条线。但改革后,原监察部门大量业务骨干流向司法办案部门。如湖北省检察机关具备检察官资格的纪检监察干部164人,申请入员额113人,占比68.9%;南京市两级检察院纪检监察部门调离人员占比70%以上,11个区检察院监察室主任中有10人发生变动。应对这些新情况,亟需从部门定位、人员配置等层面强化内设机构改革后检务督察职能。

(四)完善检察权运行监督管理新机制

目前,检察业务总体格局从过去的自侦、刑检、诉讼监督“三分天下”,改变为刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四大检察”全面发展。检察机关原来按照办案程序和业务环节来设置的侦查监督、公诉等刑事检察部门,改革为按照案件类别进行专业化分工设置,同时实行“捕诉一体”办案机制改革;刑罚执行监督由传统的派驻检察,改革为实行巡回检察。最近,《检察院刑事诉讼规则》《民事诉讼监督规则》《行政诉讼监督规则》等三大办案规则都在修订过程中,《公益诉讼办案规则》也在制定中。在新的业务运行机制下如何加强内部监督,需要从一开始就同步谋划、同步研究、同步推进。另外,检察机关统一业务应用系统也在进行升级换代。按照中央要求,要完善智能化案件监督机制,借助信息化手段将监督事项嵌入办案业务系统,实现办案信息全程记录、办案活动完整留痕、违规操作及时拦截、办案风险实时提示。[3]因此,出于完善检察权运行监督管理新机制的需要,也必须强化检务督察职能。

改革后的检务督察职能不同于原有的监察职能,也不同于以监督检查督察对象遵章守纪、检风检容为主要内容的旧的检务督察职能。新的检务督察部门的成立,不是检察机关内设机构的简单更名,而是检察机关内部监督机制的重大转型。转型后的检务督察涵盖“党务、业务、事务”三大监督内容。[4]具体讲,巡视巡察侧重党内监督,督察问责侧重业务监督,内部审计侧重事务监督。在完善对检察官办案的监督方面,主要方式是开展执法督察和追责惩戒办案工作。同时,巡视巡察、内部审计也是检察机关内部监督的重要方式,对检察官办案也有相应监督作用。

二、检务督察与其他监督机制的界限与配合

改革后的检务督察部门是检察机关专司内部监督的综合业务部门,其工作范围主要聚焦检察人员司法办案活动。当发现检察人员涉嫌违反检察职责线索时,检务督察部门及时介入司法办案活动,经初核后认为需要立案调查的,在报请检察长批准后组成调查组开展工作。调查方式包括列席相关会议、听取汇报和意见、查阅调取相关案卷和材料、谈话、函询、现场督察、暗访等,能够深入检察办案活动之中,客观评判检察人员履职情况。如果调查证实督察对象确实存在违反检察职责行为,检务督察部门有权提出批评教育、诫勉、责令检查、通报、组织调整或组织处理、移送纪检监察机构处理等督察意见,经检察长办公会研究决定后付诸执行。[5]其中,如果发现员额检察官在办理案件过程中故意违反法律法规或存在重大过失,按规定还应当提请检察官惩戒委员会审议,审议通过后再按程序追责。检察机关在开展检察官办案监督过程中,应当把握好检务督察机制与其他监督机制相互之间的关系。

(一)内部监督与外部监督:与纪检监察机构的界限与配合

2014年12月11日,中央通过《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》,明确派驻纪检组由中央纪委直接领导、统一管理,对中央纪委负责并请示报告工作。此后,省以下的派驻机构改革也按照中央纪委派驻机构建设的模式进行。在改革前,检察机关的纪检与监察机构合署办公,采取“两块牌子一套人马”工作模式,既承担对本级院的监督职责,又承担当地检察系统的党风廉政建设和反腐败工作职责。纪委派驻机构改革后,纪检组直接接受纪委领导,与驻在检察机关是监督和被监督关系,只负责对本级驻在单位的监督,不再负责对下级院监督工作。若无检察机关内部纵向监督措施补位,将导致对纵向运行的检察权出现监督盲区。根据中央批复的高检院内设机构改革方案,新组建的检务督察局将作为检察机关承担党风廉政建设和反腐败工作主体责任的上级院职能部门。因此,派驻纪检监察机构是横向的外部监督,检务督察是纵向的内部监督。纪检监察机构侧重执法执纪,开展党纪政纪监督;检务督察侧重执法督察,承担司法责任的追究和惩戒相关事务。在司法办案领域,两者都关注检察权的行使,目的都是为保证司法办案廉洁公正,但纪检监察机构的监督范围更宽泛,违反“六大纪律”行为均在其监督范围之列,而检务督察则聚焦违反检察职责、存在司法过错的行为。检察人员发生违反检察职责行为时,有可能同时构成职务违纪违法,此时二者管辖范围可能有交叉。根据中央关于全面落实司法责任制、保护司法工作人员依法履职的改革要求,检察官违反检察职责行为非经惩戒委员会审议不受错案追究,而此类行为应当由人民检察院进行调查核实。[6]因此,当检察官在司法办案中发生违反检察职责问题时,要根据违纪行为的性质和内容,合理确定由谁进行管辖查处。2019年新修订的《检察官法》明确,检察官惩戒委员会的日常工作由人民检察院内设职能部门承担。[7]依据上述法律与中央相关政策要求,《人民检察院检务督察工作条例》明确,检务督察部门承担司法责任追究和检察官惩戒相关工作。检务督察部门要主动加强与派驻纪检监察组的沟通协调,根据中央关于深化派驻纪检监察机构改革的要求,厘清职责权限,促进内外监督有效衔接。另外,检务督察部门(巡视办)在履行巡视巡察职责时,应当在派驻纪检监察组协助下开展工作,巡视工作情况在向院党组汇报的同时,及时向派驻纪检监察组通报。

(二)对人监督与对事监督:与案件管理部门的界限与配合

案件管理部门处于监督的前端,侧重案件流程监控和质量评查,落点在“事”,而检务督察处于监督的末端,侧重事后追责惩戒,落点在“人”。两者要做好协作配合、衔接互补,建立及时有效的信息共享、线索移送等机制,促进检察机关内部监督资源优化整合。为构建对司法办案的同步监督机制,案管部门可以通过升级改版后的统一业务应用系统,向检务督察部门移送有关线索,并将经案件评查程序评定出的不合格案件移交检务督察部门调查追究。这既有利于保证案件办理质量,也有利于提高内部监督的质量和效率。同时,还要建立内部监督与检察人员业绩评价的连接机制。应当将检务督察内部监督的结果作为评价检察人员业绩的重要指标,并在已有的司法业绩档案和绩效考评档案中记录留痕,切实将内部监督结果转化为对检察官业绩评价,影响检察官的职务晋升、交流使用和工资待遇等切身利益,有效提高内部监督的刚性约束力。

(三)追责惩戒与诉讼监督:与控告申诉部门的界限与配合

控告申诉部门是诉讼监督部门之一,通过受理控告举报和刑事申诉开展诉讼监督,从中发现违法违纪和司法责任追究线索,移送检务督察部门开展个案督察。在检察人员违反职责的线索方面,控告申诉部门侧重线索发现和管理,检务督察部门侧重线索的调查和处理;在检察人员违反职责的行为方面,控告申诉部门侧重监督原案办理,发现原处理决定错误的按程序纠正,给予申诉人以救济;检务督察部门侧重原案办理中司法责任的认定和惩戒,给予承办人追责处理。具体而言,控申部门在履行下列职责过程中如果发现涉嫌违反检察职责情形的,应当及时移送检务督察部门:审查处理申诉人不服检察机关不批捕、不起诉决定的申诉,改变原处理决定的;审查处理申诉人不服人民法院生效裁判的申诉,提出审判监督程序抗诉的;审查处理辩护人、诉讼代理人对检察人员阻碍诉讼权利的投诉,认为情况属实的;受理反映检察人员违反检察职责的信访举报线索,认为需要调查核实的。检务督察部门接到移送线索后,应当及时开展个案督察。检务督察部门在办案过程中如发现原案处理决定可能存在错误的,应当及时移送控申部门进行诉讼监督。地方检察机关内设机构改革完成后,控申部门的部分诉讼监督职能将调整至刑事检察业务各部门,检务督察配合协作关系也要进行相应调整完善。

(四)办案监督与党纪监督:与机关党委(纪委)的界限与配合

两者都是协助党组落实全面从严治党主体责任的职能部门,机关党委是横向协助,检务督察是纵向协助。机关党委负责履行本机关党风廉政建设主体责任,检务督察(巡视办)负责指导下级院履行党风廉政建设主体责任。在监督内容上,机关党委(纪委)负责党的纪律监督,巡视办负责组织开展政治巡视巡察,检务督察偏向于司法办案活动的监督,聚焦违反检察职责行为。检察机关的党员比例较高,在对党员检察官的办案监督方面,两者的职能可能存在交叉,应当加强协作配合。机关党委(纪委)在监督执纪过程中发现检察人员违反检察职责的,应当移送检务督察部门处理;检务督察部门发现检察人员违反检察职责需要给予党纪处分的,可按干管权限移送机关党委(纪委)处理。

总之,检务督察部门与派驻纪检监察组、其他负有监督管理职责的内设机构应各司其职,相互配合,形成监督合力。

三、强化检务督察职能的思路与对策

在新的形势下,检察机关应当强化检务督察职能,完善内部监督体系,创新内部监督方式,构建事前事中事后、全方位全过程对检察官办案的内部监督机制。

(一)健全司法责任体系,夯实检察官办案监督法理基础

开展检察官办案监督的前提,是要明确检察官司法责任的内容和范围。司法责任制改革和国家监察体制改革后,最高人民检察院2007年制定的以三级审批办案模式为背景及以侦查职权制约为主要内容的《检察人员执法过错责任追究条例》已经不适应形势需要,新的《人民检察院司法责任追究条例》正在起草中。在新形势下,必须进一步健全司法责任体系,科学合理界定司法责任范围,为开展检察官办案监督奠定法理基础。在设计司法责任体系时,应当遵循以下几个原则:第一,坚持放权与监督相结合,准确把握司法责任界定尺度。司法责任制改革的目的首先是凸显检察官的办案主体地位,支持和保障检察官大胆履职。因此,司法责任的设置应当尺度适宜,司法责任的追究必须稳妥审慎,绝不能过度追责。必须明确,检察人员仅对在其职责和授权范围内做出的司法决定负责。根据司法责任制改革要求,检察官在履职过程中只有存在故意违反法律法规或者重大过失情形的,才应承担司法责任。故意违反法律法规的表现形式主要是歪曲事实、违规采信证据、错误适用法律等情形,重大过失则主要指检察人员怠于履行或不正确履行职责,造成严重后果。司法办案工作中虽有错案发生,但检察人员履行职责中尽到必要注意义务,没有故意或重大过失的,不承担司法责任。[8]检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定,但不影响案件结论的正确性和效力的,属司法瑕疵,也不追究司法责任,而是依照相关纪律规定处理。第二,合理确定司法责任豁免情形。“对无故意或重大过失所造成的错案予以责任豁免,是体现司法职业特殊性的需要”。[9]司法办案过程中有时虽有错误或不利后果发生,但检察人员无过错,其发生系基于不能归责于检察人员的客观原因,这些情形应当明确规定为司法责任豁免情形。例如,因法律和司法解释规定不明确导致对案件处理存在不同理解、因当事人过错或不能预见的原因导致办案出现错误、因法律法规变化或司法政策调整而改变案件定性、因出现新证据而改变原结论或处理决定等情况,均不应以司法责任进行追究。明确这些豁免情形,才能把握好检察官办案监督的合理分寸。第三,准确界定监督管理责任的内容和范围。负有监督管理职责的检察人员因故意或重大过失怠于行使或不当行使监督管理权,导致司法办案工作出现严重错误的,应当承担相应的司法责任。但是,要明确领导干部行使监督管理职权和不当干预、过问案件的界限,既防止不当干预、过问,也强化监督管理。同时,还要注意区分检察官办案责任、领导干部监督管理责任、检察官审核把关责任、检察辅助人员辅助责任。司法辅助人员参与司法办案工作的,根据职权和分工承担相应的责任;检察官有审核把关责任的,应当承担相应的责任。[10]第四,检察官办案监督中也要有惩戒与保护相结合的意识。按照中央司改要求,检察机关要建立健全检察官履行法定职责保护机制。检察官履行法定职责的行为,非经检察官惩戒委员会审议,不受错案责任追究。检察官因依法履职受到不实举报、诬告陷害、利用信息网络等方式侮辱诽谤,致使名誉受到损害的,检察机关应当会同有关部门及时澄清事实,消除不良影响,维护检察官良好声誉。

(二)树立事前监督意识,建立健全廉政风险防控机制

检察机关廉政风险防控的目的是针对检察权运行中的风险和监督管理薄弱环节,积极排查廉政风险点,主动采取预防措施,抓早抓小,从源头上预防司法腐败和权力滥用,从事前预防的角度对检察官办案加强内部监督。建立健全廉政风险防控机制包括以下工作内容:一是认真梳理职权事项。要根据《人民检察院组织法》、三大诉讼法和检察机关执法工作基本规范,按照检察职权和内部管理职权进行分类,厘清和明确职权名称、内容、行使主体、程序和法律依据,针对每一项职权,规范运行流程,科学编制职权目录,绘制权力运行流程图,明确程序要求、办理时限、投诉举报途径和方式。二是深入查找廉政风险点。要紧扣廉政主题,围绕内设机构调整、捕诉一体以及认罪认罚从宽等检察权运行新机制,认真梳理分析近年来检察机关查处的违纪违法案件情况,查找防控重点环节,明确重点监督案件类别,找全找准廉政风险点。例如,刑事检察业务中,就要突出对不批捕、不起诉、适用认罪认罚从宽、羁押必要性审查、提出缓刑量刑建议等关键办案环节的监督;民事、行政检察业务中,要突出对提出抗诉、发出再审检察建议等关键办案环节的监督;公益诉讼检察业务中,要突出防止行政机关干预、说情和行政相对人不正当接触交往等方面的廉政风险防控。三是科学评定风险等级。按照风险发生的机率大小或可能造成的危害程度评估廉政风险,对不同等级的廉政风险,实行分类管理、分级负责,责任到人。专业化、专门化刑事诉讼办案机制建立后,同一办案组或同一办案人员将履行同一案件的审查逮捕、审查起诉、补充侦查、出庭支持公诉、刑事诉讼监督等多重职能,检察官办案权力增大。认罪认罚从宽制度全面推行后,检察官在刑事诉讼中的主导作用凸显。这些新的制度因素,应当在评定廉政风险等级时进行评估分析,使办案风险防控机制做到与时俱进,切合当前实际。四是全面制定防控措施。根据查找的风险点以及这些风险点的等级,以便于执行、易于监督为标准,按照“执行制度务必落实到具体规定,开展学习务必落实到具体内容,严格自律务必落实到具体措施”的要求,逐一制定防控风险的具体措施和办法,切实提升防控措施的针对性、实用性。五是健全廉政风险防控制度体系。坚持以问题为导向,对现有制度进行梳理,对防控措施进行研究评估和修订完善,建立健全以岗位为点、以程序为线、以制度为面环环相扣的风险防控管理制度体系,最大程度地控制和消除廉政风险。最高检正在起草《人民检察院司法办案廉政风险防控工作指引》,完善新形势下检察机关廉政风险防控顶层设计。下一步,建议最高检相关业务部门也及时出台本业务条线司法办案廉政风险防控细则,将对检察官办案实行事前预防监督的工作要求落到实处。

(三)优化事中监督机制,健全检察官办案同步监督体系

事中监督是开展检察官办案监督的主要方式,也是改革后检务督察工作的重要内容。当前,检察机关各项改革叠加,检察权运行机制发生重大改变,以往主要依靠坐等上门举报申诉的监督模式,已经不能适应当前司法办案内部监督工作的需要。第一,要积极探索运用大数据、人工智能等现代化科技手段创新监督模式,推动案件监督从盯人盯案、层层审批向全院、全员、全过程的实时动态监管转变,确保放权不放任、监管不缺位。同时,要推广案件流程监管、网上巡查等智能软件应用,完善网上办案系统,确保案件全程网上办理、司法活动及干预办案情况全程留痕、违规操作自动拦截、办案风险实时提示。第二,要加大对海量司法数据的挖掘开发力度,总结办案风险规律,不断提升主动发现、防控不规范不廉洁司法行为的能力。高检院检务督察局正在组织开展研究,下一步拟将检务督察办案模块嵌入2.0版统一业务应用系统。目前已经研究形成28个办案风险排查规则,将来可以实现司法责任追究问题线索自动抓取及网上推送;已经研究设计50余种督察法律文书,将来可以实现有关文书自动生成、督察工作情况网上统计分析,能够在很大程度上提高督察工作质效。第三,要抓住业务应用系统升级的契机,改进“三个规定”[11]填报方式。“三个规定”的严格执行,可以实现办案检察官对领导干部、内部人员不当干预、过问案件行为的逆向监督。下一步要将“三个规定”的填报嵌入统一业务应用系统1.5版和2.0版系统,要求检察官逐案填录是否存在违反“三个规定”情形,简便填报方式,强化保密要求,消除办案人员的后顾之忧,使“三个规定”的填报从“不便填”到“方便填”、从“要我填”向“我要填”转变,将中央关于“三个规定”填报工作要求落到实处。第四,还要抓住智慧检务建设的契机,在推进司法办案、检察办公、队伍管理、检务保障、检察决策支持、检务公开和服务等电子检务六大平台的基础上,研发覆盖四级检察院智慧监督信息系统,充分运用大数据、人工智能等信息技术,真正实现对检察权运行监督全覆盖。

可以看出,转型后的检务督察工作智能化和科技含量较过去有显著提高,对督察人员的要求也相应提高。检务督察部门的性质属于综合业务部门,督察人员既要熟悉检务督察业务,更要熟悉检察业务,否则就无法真正实现内部监督。因此,要挑选政治素质好、能坚持原则、熟悉法律和检察业务、忠诚干净担当的干部到检务督察部门工作,大力加强督察队伍建设。同时,检务督察部门要加强与案管、控申、政工、计财、技术以及各业务部门的联系,与其他部门做好协作配合、衔接互补,建立及时有效的信息共享、线索移送等机制,促进内部监督资源优化整合,形成监督合力,不断健全检察官办案同步监督体系。

(四)强化事后监督追责,守好内部监督最后防线

对检察官办案实行内部监督,事后监督不是最好的方式,但却是必要的方式。通过强化事后监督追责,检务督察部门发现问题线索及时调查核实、严肃处理,达到守好内部监督最后防线目的。首先,抓好系统内巡视巡察,开展检察官办案宏观监督。检察工作是政治性极强的业务工作,也是业务性极强的政治工作。系统内巡视巡察虽然属于党内监督的范畴,但通过巡视巡察可以查找司法办案工作中的政治偏差,并进行督促整改,从而促进业务工作的开展。加强检察机关党的政治建设,问题从检察工作、检察队伍建设中发现,成效和落脚点也要体现在检察工作和检察队伍建设上。张军检察长在2019年初的党风廉政建设和反腐败工作会议暨第三轮巡视工作动员部署会上指出,检察机关办理的某些个案招致社会公众批评、吐槽,很多不是办案本身违反法律规定,而是没有很好地从政治和全局上把握问题,导致案件处理的政治效果、社会效果、法律效果不佳。因此,要从知行合一角度把政治建设抓紧、落实。[12]开展系统内巡视巡察,进一步严明党的政治纪律和政治规矩,推动全面从严治党、全面从严治检向纵深发展,就是从宏观上、整体上对检察官办案的最好监督。其次,运行检察官惩戒机制,加大监督追责工作力度。检察官惩戒制度的建立健全是实现检察队伍革命化、正规化、专业化、职业化的重要举措。2019年4月23日新修订的《检察官法》规定,最高检察院和省、自治区、直辖市设立检察官惩戒委员会,负责从专业角度审查认定检察官是否存在违反检察职责的行为,提出构成故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责等审查意见。检察官惩戒委员会提出审查意见后,人民检察院依照有关规定作出是否予以惩戒的决定,并给予相应处理。目前,各省检察官惩戒委员会已经普遍成立,但检察官惩戒机制运行不畅,司法责任追究推进力度不够,难以形成有力震慑。目前,全国已有29个省、自治区、直辖市成立检察官惩戒委员会,高检院正在研究制定《检察官惩戒委员会章程》和《惩戒工作程序规定》,拟于2019年组建最高人民检察院检察官惩戒委员会。顶层设计完备后,制度得到实际运行至关重要。要改变目前“重执法执纪、轻司法追责”的状况,对那些不违法违纪、但违反检察职责的检察官,要按照程序予以追责惩戒,形成事后监督的威慑。要强化惩戒制度的结果运用,与检察官退出员额等机制相衔接。再次,督促提醒其他监督部门履职,守好内部监督最后防线。检务督察部门位于整个检察权运行机制的末端,可以称为检察机关内部监督的“最后一道防线”。完善检务督察部门的各项监督,检察权运行机制才能形成监督闭环,达到内部监督无死角、全覆盖。检务督察部门不仅要监督检察官办案,监督办案部门执行法律和上级规定情况,同时也不能忽视开展对其他内部负有监督管理职责部门的监督,督促其依法履职。对于督察中认定的司法责任追究情形,如果发现案管、控申等相关部门不正确履职、监管不到位,在前置程序和流程监控中就应该发现问题但没有发现的,应当反向审视并倒查责任。

 

【注释】
[1]王玄玮:《检察官权力清单制度实施状况与完善》,《人民检察》2018年第9期。
[2]张军:《最高人民检察院2019年工作报告》,《检察日报》2019年3月20日。
[3]中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院《关于加强司法权力运行监督管理的意见》(2019年3月15日印发)第三部分“加强考核评查,严格司法责任追究”第(十七)项。
[4]史兆琨:《最高检监察局更名为检务督察局》,《检察日报》2019年2月26日。
[5]参见《人民检察院检务督察工作条例》第15条、第18条。
[6]《保护司法人员依法履行法定职责规定》(2016年7月“中办”、“国办”印发)第14条:“法官、检察官履行法定职责的行为,非经法官、检察官惩戒委员会审议不受错案责任追究。”《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》(2017年10月“中办”印发)第四部分“强化监督制约,提升司法公信力”第(十六)项规定:“法院、检察院负责对法官、检察官涉嫌违反审判、检察职责行为进行调查核实。”
[7]《检察官法》第49条第3款规定:“最高人民检察院检察官惩戒委员会、省级检察官惩戒委员会的日常工作,由相关人民检察院的内设职能部门承担”。
[8]最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第32-35条。
[9]朱孝清:《错案责任追究与豁免》,《中国法学》2016年第2期。
[10]中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院《关于加强司法权力运行监督管理的意见》(2019年3月15日印发)第三部分“加强考核评查,严格司法责任追究”第(十五)项。
[11]“三个规定”,指中办、国办印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,中央政法委印发的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》,最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》。
[12]姜洪:《推进全面从严治检向纵深发展,为“四大检察”全面协调充分发展提供坚强保障》,《检察日报》2019年2月26日。

【作者简介】肖卓,最高人民检察院检务督察局局长、巡视办主任。课题组成员:王玄玮,云南省人民检察院三级高级检察官;王方,北京市人民检察院第三分院检察官助理。
【文章来源】《国家检察官学院学报》2019年第5期。

更新日期:2019/12/2
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