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论公安刑事执法规范化

卞建林

【摘要】 公安执法规范化是全面推进依法治国的客观要求,是评价公安队伍建设与公安工作进步的重要标准之一。中央全面深化改革领导小组审议通过《关于深化公安执法规范化建设的意见》标志着公安执法规范化建设已经成为一项重要的依法治国方略。在此形势下,厘清公安刑事执法规范化的内涵,审视公安刑事执法规范化的发展,展望刑事执法规范化的目标,明确刑事执法规范化的重点,对加强公安执法规范化建设意义重大。公安执法规范化以严格、规范、公正、文明为内容,以刑事执法规范化为核心,是全面建设法治公安的切入点和落脚点。公安刑事执法规范化的不断深化带动了刑事执法理念、刑事执法权力运行、刑事监督管理的转变。公安刑事执法规范化的目标应当是践行程序法治、保障基本人权、尊重司法规律,重点包括落实证据裁判原则、完善侦查监督体制和保障犯罪嫌疑人辩护权。
【关键词】公安法治;刑事执法规范化;司法改革;法治国家
  

公安执法规范化是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的客观要求,一直以来都作为评价公安队伍建设与公安工作进步的重要标准之一。2005年,中央政法委提出“规范执法行为,促进执法公正”的要求。随后,公安部于2008年的“南京会议”上提出公安“三项建设”的战略要求,将公安执法规范化建设作为公安发展的重要一环。党的十八届三中、四中全会以来,在司法改革的大潮之下,强化公安执法规范化建设,已然成为公安改革的核心与关键。2016年5月,中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过《关于深化公安执法规范化建设的意见》(以下简称《意见》)标志着公安执法规范化建设已经成为一项重要的依法治国方略。在此形势下,厘清公安刑事执法规范化的内涵,审视公安刑事执法规范化的发展,展望刑事执法规范化的目标,明确刑事执法规范化的重点,对进一步深化公安执法规范化建设,推进公安执法体制机制改革,意义重大。

一、公安执法规范化之内涵

坦率地说,公安执法规范化建设是一个老生常谈却又历久弥新的话题。它在每个时期都有存在的必要性,却又有不同的侧重点与现实意义。公安执法规范化发展的历史既可以映射出我国法治建设不断健全与发展的过程,也可以凸显出不同时期我国公安机关所面临社会矛盾的不同指向。因此,要厘清公安执法规范化的内涵,就必须采用历史的眼光,系统梳理我国公安执法规范化在定位、内容、重点上的发展与变化。

(一)公安执法规范化之定位:全面建设法治公安的切入点与落脚点

深化公安执法规范化建设是我国依法治国基本方略在公安改革中的突出体现,在整个公安工作中居于全局性、基础性地位。在法治建设初期,公安执法规范化建设一直被定位为一项提高公安执法工作质量的部门专项改革,主要方式是出台大量规范性文本以及制定自上而下的精细化的考评机制。自1996年以来,公安部在贯彻《刑事诉讼法》《人民警察法》等相关法律的基础上陆续发布《公安机关办理刑事案件程序规定》《公安机关办理行政案件程序规定》《公安机关适用继续盘问规定》《公安机关执法公开规定》《公安机关人民警察盘查规范》《公安机关执法质量考核评议规定》等规范性文件,试图通过强化内部监督来实现限制权力、规范执法的目的。

随着我国法治进程的不断发展以及对执法实践认识的不断深入,单纯部门层面的改革已经不足以推动公安执法规范化建设取得突破性进展,部门间相互统一,相互协调的体系化改革成为主流。考虑到公安执法工作量大面宽,涉及利益广泛,关乎社会大局稳定和人民切身利益、关乎宪法法律权威和社会公平正义、关乎法治政府形象和执法公信力,公安执法规范化建设已不能被简单定位为一项公安系统内部对执法工作的专项整改活动。而且,形势的发展、环境的变化、事业的开拓、人民的期待也都对执法工作提出了新的更高要求,[1]公安执法规范化在新时期理应具备更高层次的定位和更为深远的意义。鉴于此,中央顺应司法改革的发展趋势,提出了全面建设法治公安,着力推进公安执法规范化建设的战略规划,意图以不断深化公安执法规范化建设作为建设法治公安的切入点和落脚点,配合依法治国的宏观大局,在公安系统中弘扬法治观念、提升法治素养、塑造法治思维,切实提高公安工作的法治化水平,在更高层次、更高水平上建设法治公安,不断提升公安机关依法履职能力和执法公信力,充分发挥公安机关在全面推进依法治国中践行者、推动者、保障者的作用。

(二)公安执法规范化之内容:严格、规范、公正、文明

考察不同时期公安执法规范化的内容与要求不难发现,我国对于公安机关执法规范化内容的认知也走过了一条从表面到实质、从单一到多元的道路。

具体而言,当前对公安执法规范化的内容可以作四个层次的理解:首先,严格是执法的基本要求,是依法治国的重要体现。党的十八届四中全会要求全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家,落实到执法层面便是要求执法行为要严格遵循法律。一方面,执法行为必须授权有据,不得为法律未规定未授权之举。另一方面,执法行为必须严格依法而行,对法律规定之事项,必须严格执行,有法必依,执法必严。其次,规范是执法的行为准则,是为民理念的根本保障。规范执法要求每一名公安民警在执法过程中都要遵循以人民为中心的执法理念,内植于心,外践于行,在每一项执法活动、每一起案件办理中,始终站在人民的立场,体现人民的意志,落实人民的要求,维护人民的利益。再次,公正是执法的价值取向,是社会和谐的客观需要。公平正义是构建社会主义法治社会所追求的重要目标。可以说,如果没有公平正义,民主法治便落不到实处,诚信友爱、安定有序、充满活力、和谐相处的美好梦想也无法实现。维护社会的公平正义不仅需要科学的立法、公正的司法,同样需要公平的执法。最后,文明是执法的职业素养,是权利本位的突出反映。尊重与保障人权是当代主流的司法理念,也是我国《宪法》和《刑事诉讼法》的基本要求。它不仅要求权力在运行过程中不得侵犯公民的基本权利,而且在运行方式上也应当克制、谦抑,努力服务于人民的根本利益。这就意味着公安机关在执法实践中,不仅要做到严格、规范、公正,还要做到理性、平和与文明。

(三)公安执法规范化之重点:刑事执法规范化

公安机关是国家治安保卫机关,是国家具有武装性质的行政执法和刑事司法力量。在刑事诉讼中,既是主要的侦查机关,大部分刑事案件的侦查活动都由公安机关进行;也是刑罚的执行机关之一,担负着对判处管制、剥夺政治权利、宣告缓刑、假释、暂予监外执行罪犯的执行、监督和考察职责。所谓的刑事执法行为主要是指侦查行为。近几年来,随着聂树斌案、赵作海案、呼格吉勒图案等冤假错案陆续被披露曝光,侦查程序中存在的一些侵犯人民群众生命健康、人身自由、财产隐私等基本权益的严峻问题引起全社会高度关注和中央的高度重视。

刑事执法规范化之所以成为执法规范化的重中之重,原因主要基于以下两个方面:第一,刑事执法行为与公民基本权利息息相关。无论是关涉公民人身自由的拘留、羁押行为,还是关涉公民财产权利的搜查、扣押、查封、冻结行为,抑或关涉公民隐私权的技术侦查措施,每一项都与公民受宪法法律保护的基本权利密切相关,应当严格依法规范实施。第二,刑事执法行为的社会影响最为重大。在我国,执法部门一直处于政治社会化的第一线,代表着整个政治权力系统,对执法部门的不满很容易转嫁为对整个政治系统的不满。[2]刑事执法行为主要针对的是刑事犯罪案件,相较于一般违法案件,人们关注度更高,社会影响更大。刑事执法行为是否规范,直接影响到法治的尊严和司法的权威。

二、公安刑事执法规范化之发展

公安执法规范化内涵的不断丰富,引领着公安刑事执法规范化不断发展。《意见》作为公安改革的纲领性文件,对深化公安执法规范化建设作出了全面系统的部署,对刑事执法规范化建设影响深远,意义重大。

(一)刑事执法理念的转变

理念是实践的指引和先导。没有正确的理念就不可能有行动上的自觉和决策上的合理。推动执法行为规范化,解决执法中的突出问题,必须树立正确的理念。就刑事执法而言,就是要更新诉讼观念,转变侦查理念。《意见》以侦查实践中的突出问题为导向,以新形势新时期公安刑事执法工作的基本需要为基础,对公安刑事执法理念提出了更高的要求,进一步体现了以人民为中心的目标追求。

第一,由“查明”案件向“证明”案件转变。长期以来,受“侦查中心主义”的影响,我国侦查机关在办理案件时仅具备“查明”案件意识,而未养成“证明”案件的习惯。这一方面是由于法院、检察院对于侦查终结提交的证据往往照单全收,缺乏严格的审查;另一方面则是因为“无罪推定”“疑罪从无”的观念在公安系统中尚没有得到全面的认可,某些侦查人员存在先入为主的偏见。《意见》提出要落实以审判为中心的诉讼制度改革要求,坚持全面客观及时收集证据,进一步明确非法证据排除、瑕疵证据补强的范围、程序及标准,为的就是通过明确司法终局原则、严格证据排除规则倒逼侦查机关规范取证行为,敦促侦查机关培养证据意识,锻炼证明思维,既要说服自己,更要说服别人。《意见》出台后,侦查主体取证工作的责任意识显著加强,侦查人员收集、固定证据的及时性、准确性和全面性得到了进一步的重视;侦查主体取证过程的程序意识显著加强,刑讯逼供、违法取证的状况得到了明显的改善;侦查主体取证手段的创新意识显著加强,取证手段的科学化逐步受到重视,大数据、“互联网+”思维得到广泛应用,侦查机关的取证能力有所增强。公安机关的刑事执法理念逐步由“查明”案件向“证明”案件转变。

第二,由“注重结果”向“注重过程”转变。“重实体,轻程序”是我国侦查程序,乃至整个刑事诉讼程序的顽疾。司法实务界以追求实体正义为由,简化甚至规避程序一度成为常态。应当指出的是,实体正义与程序正义并非此消彼长的两个概念。这种只注重办案结果,不注重办案过程的工作方式所得出的工作结果难以获得民众的认可和信任。《意见》提出实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化,以保障执法质量和执法公信力。其意图就是要更新过往的执法理念,通过细化、严格程序,强化执法人员的过程意识,努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中感受到社会公平正义,在刑事执法理念上实现由“注重结果”向“注重过程”的转变。

第三,由“权力本位”向“权利本位”转变。“以权力为核心”抑或“以权利为核心”是人治国家与法治国家的根本分野。警察国家以警察权力作为维系社会政治稳定的工具,而民主法治国家则以公民权利作为国家存续和发展的基石。应当承认的是,基于应对复杂社会环境的需要,在“严打”期间,我国曾经采取过“权力本位”的社会治理模式,并在之后相当长的一段时间内影响了公安机关的刑事执法理念,造成了司法实践中一系列的严重问题。通过刑事诉讼法修改,特别是不断深化司法改革,“尊重与保障人权”的理念受到越来越多的关注和认同。《意见》要求增强执法主体依法履职能力,树立执法为民理念,严格执法监督,就是要确立“权利本位”的执法理念,在刑事执法过程中保障执法相对人的合法权利。

(二)刑事执法权力运行的转变

根据《意见》内容,刑事执法权运行的转变主要包括以下两个方面:

第一,由“以侦查为中心”向“以审判为中心”转变。“以审判为中心”的诉讼制度改革是党的十八届四中全会提出的重大改革举措,意在解决我国司法实践中客观存在的“以侦查为中心”的问题。长期以来,“以侦查为中心”使得我国侦查权力过度泛化,侦查权力运行不受制约和监督,造成了刑事执法实践中肆意执法、违规执法等诸多问题。《意见》提出要公安机关落实以审判为中心的诉讼制度改革要求,希冀通过改变权力的运转模式,强化对侦查权的规制,以达到促进侦查人员规范执法的目的。“在刑事诉讼中坚持以审判为中心,根本上讲是由司法审判的最终裁判性质所决定的。坚持以审判为中心,是因为侦查、审查起诉工作的实际成效,最终需要通过,也必须通过法庭审理来检验,法庭审理是确保案件公正处理的最终程序。”[3]刑事诉讼的应然构造是一个审判居中裁判、控辩两造平等对抗的等腰三角形结构。在这种构造下,作为控诉一方的侦查权、公诉权以及作为辩护一方的辩护权自然要围绕审判权来运行。而司法的终局性,在刑事诉讼中体现为唯有法院,才能定罪;未经审判,不得定罪。以审判为中心的诉讼制度改革,目的就是要切实发挥审判程序应有的制约、把关作用,形成一种倒逼机制,促使公检法办案人员树立案件必须经得起法律检验、庭审检验的理念,严格依法规范侦查活动,从源头上防止冤假错案的发生。

第二,由“重配合轻制约”向“配合制约并重”转变。1979年《刑事诉讼法》第5条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当相互配合,相互制约,以保证准确有效地执行法律。”1982年《宪法》第135条再次确认了此项原则,将其上升到宪法的高度。由此,分工配合制约原则成为指导司法权力运行的基本原则。然而遗憾的是,政策的初衷并没有在司法实践中得到实现。公检法三机关之间“重配合轻制约”,甚至“只配合不制约”的现象普遍存在。近几年陆续披露的一些重大冤假错案,究其成因,除了侦查机关违反程序,非法取证,甚至搞刑讯逼供以外,检察机关制约不力、审判机关把关不严,都是重要因素。[4]《意见》提出要为公安民警提供执法指引,进一步明确非法证据排除规则,就是希望强化检察权与审判权对侦查权的监督和制约作用,做到配合与制约并重。在配合方面,探索公诉指导侦查,发挥检察机关对侦查机关收集证据的指引作用;在制约方面,夯实检察机关对侦查机关的立案监督、批准逮捕,审查起诉的把关作用,进一步加强检察机关、审判机关对侦查机关收集非法证据的排除以及违法侦查行为的惩戒。

(三)刑事执法管理监督的转变

《意见》提出完善公安执法管理监督体制,为刑事执法管理监督的改革提供了政策支持。在司法改革的宏观背景之下,我国公安刑事执法监督管理实现了跨越式的发展。

第一,由“静态”向“动态”转变。传统的刑事执法管理监督是一种静态的、孤立的模式。公安机关法制部门的内部监督,检察机关、法院的外部监督缺少有效的衔接,刑事执法行为的管理监督方式更像是结果的阶段性审查,无法贯穿刑事执法的整个过程。这种监管模式显然无法起到有效规制侦查权的作用。新时期新形势下的公安刑事执法规范化需要更加有效的监督管理。《意见》提出通过建立系统化、实时化、常态化的执法监督管理体系,实现对执法工作全方位、全过程的监督管理,意在扭转之前僵化的监督管理体制,构建动态的、互动的、全过程的监管模式。一是在内部实现全流程同步记录,实时监督。要求诸监管环节相关信息均要有记录在案,打造覆盖接处警、采取侦查措施到侦查终结的整个执法环节的记录机制,探索网上办案,实现执法办案全流程同步记录、实时监督,优化执法信息查询服务,提高刑事执法透明度,自觉接受人民群众监督;二是在外部建立与检察机关、审判机关有效的沟通衔接机制,实现检法机关对侦查行为的有效制约和监督,推行重大疑难案件听取检察机关意见和建议的制度。

第二,由“权责不清”向“权责统一”转变。行使权力必然要承担责任。合理的管理监督体制需要正确界定权力和责任。司法改革之前,侦查机关的权责界定是不明确的,制度给予了公安机关相当宽裕的权力行使空间,却极少规定滥用、错用权力所应承担的责任,更遑论相应的惩戒措施了。这也直接导致了部分侦查人员缺乏责任意识,滥用职权,违规侦查,侵害人民群众的合法权益,损害司法权威。《意见》从加强源头防控、过程监督和责任追究等方面提出了强化执法权力监督的一系列措施要求,核心便是要明确责任,将责任与权力对应起来。一是建立正确的责任评价机制,构建科学的办案考评机制。考核考评机制是执法工作的“指挥棒”“风向标”。科学、合理的考评体系有助于明确、细化责任,引导民警规范执法行为,积极履行职责。一方面要增加群众评议在考评中的权重,另一方面要变年度考评为日常考评、动态考评,推行法制部门审核案件和逐案考评同时进行。二是建立严格的责任追究机制,构建错案责任倒追机制。权力必须要对应责任,只有建立有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的执法责任体系,才能真正发挥执法监督管理的作用。错案倒追机制的核心在于办案质量终身负责制,关键在于正确区分故意责任、过失责任和无过错责任。对于因侦查人员主观故意影响案件质量的应坚决问责,对于因侦查人员主观过失影响案件质量的应酌情追究,对于侦查人员主观方面无过错的办案差错,如客观上无违法违纪行为,应当豁免。

三、公安刑事执法规范化之目标

公安刑事执法规范化建设应当以现代的法治理念为指导,确立公安刑事执法的基本目标,并以此目标为指引,完善实现目标之路径。公安执法规范化的目标应当包括践行程序法治、保障基本人权和尊重司法规律。

(一)践行程序法治

刑事程序是评价国家法治程度的标杆,通过程序的监督与约束,能有效避免法外因素对司法活动的干扰,防止公权力的滥用,维护公民的合法权益和尊严,维护司法权威与法律秩序。[5]诚如德国学者所指出的那样:“刑罚是国家对国民自由的侵害方式中最严峻的一项,也因此其被视为最受争议的一项;该项刑罚之执行亦正意味着,为了大众之安全利益而完全地忽视了犯罪行为人之自由利益。也正因为如此,使得团体与个人之利益绝无仅见地只有在刑事诉讼上才有如此重大的冲突,而这种在法律上所做之利益权衡正象征性说明了在一般公共事务中考量国家和个人间的关系时,刑事诉讼法就成了国家基本法的测震仪。”[6]

刑事程序法治,具体而言有三个方面的内涵:第一,所有的刑事执法活动都应当严格遵循刑事程序法。侦查权运行的程序性设计必须通过法律明确规定,且一经明确即对侦查权运行产生既定力与约束力。第二,所有的程序性法律制度都应当尽可能地科学、完备。一部良法是保障刑事诉讼合理运行的基础。法律制度如果不完备,刑事诉讼便会漏洞百出,法律制度如果不科学,刑事诉讼便不能有效进行。所谓完备,是指刑事诉讼的各项程序、各类行为均由法律予以明文规定。所谓科学,是指刑事诉讼法的法律规定均符合刑事诉讼的基本原理。第二,应当树立程序正义与实体正义并重的诉讼价值观。重实体、轻程序是传统刑事诉讼理念的一个典型特征。在相当长的一段时间内,对实体正义的追求是高于对程序正义的追求的。随着社会和诉讼法理论的发展,程序的独立价值愈来愈受到重视,程序正义观念得到了普遍的认可。通过程序上的正当合法来保障案件结果正义,即便是这种程序对结果正义的保障存在不确定性,至少这种程序上的努力也可以使这种结果被人接受。毕竟我们之所以能够忍受一种不正义,唯一的正当理由也是需要用它来避免另一种更大的不正义。[7]需要指出的是,程序正义与实体正义并不是一种此消彼长的关系,而更多是一种相辅相成的关系,追求实体正义并不能成为牺牲程序正义的理由。只有赋予程序法与实体法相同的强制力,改变程序法“软法”的特质,才能在真正意义上实现实体法与程序法并重。侦查程序作为刑事诉讼的一个重要阶段,也应当以刑事程序法治作为改革的一个重要目标。

(二)保障基本人权

保障公民的基本人权是法治国家普遍认可的一项重要准则,也是各国刑事司法的重要原则。《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有侮辱人格的待遇或处罚公约》均通过有关条款对公民的人身权、财产权和隐私权等基本权利进行了保护。刑事执法行为,特别是侦查行为,作为与公民基本权利联系最为密切的活动,最应当确立和贯彻保障人权的理念。联合国于1979年通过的《执法人员行为守则》第2条明确规定:“执法人员在执行任务时,应尊重并保护人的尊严,并且维护每个人的人权。”

在侦查程序中,保障人权可以具体化为三项基本要求:其一,严格贯彻无罪推定原则。1764年,贝卡里亚在《论犯罪与刑罚》中率先提出了无罪推定的思想:在法官判决之前,一个人是不能被称为罪犯的。只要还不能断定他已经侵犯了给予他公共保护的契约,社会就不能取消对他的公共保护。[8]自此200多年来,无罪推定已经成为现代刑事诉讼的基石。侦查程序中,犯罪嫌疑人尚未接受法庭审判,理应被当作无罪之人来对待,其人身、财产、隐私等各项权利应当受到平等的保护。其二,坚决保障犯罪嫌疑人辩护权。辩护权,是处于弱势一方的犯罪嫌疑人、被告人与国家控诉权力抗衡的主要手段。在侦查程序中,保障犯罪嫌疑人的辩护权,无论对于遏制刑讯逼供、防止冤假错案,还是对于把握正确侦查方向、及时侦破案件都具有积极作用。现代的刑事辩护以律师帮助为核心,保障犯罪嫌疑人的辩护权就是保障侦查阶段犯罪嫌疑人获得律师帮助的权利。其三,为犯罪嫌疑人提供有效的救济渠道。采取有效措施避免权利受到侵害固然重要,但是一旦侵害已然发生,及时救济弥补或者减少危害后果同样值得重视。从比较法的视野来看,各国为犯罪嫌疑人提供的救济渠道主要包括向法官、检察官申请审查侦查措施的合法性、必要性以及申请国家赔偿。前者意在及时阻止危害行为的发生,后者旨在在危害行为发生后给予犯罪嫌疑人合理的补偿。

(三)尊重司法规律

习近平总书记在中央政治局关于深化司法体制改革、保证司法公正第二十一次集体学习中提到,深化司法体制改革,要遵循司法活动的客观规律,坚持符合国情与遵循司法规律相结合。尽管公安机关就其机构性质而言,属于行政机关,但其承担的侦查权能属于控诉权能的延伸与拓展,侦查行为具有司法活动属性,应当遵循司法的一般规律,符合诉讼活动的内在要求。当下中国正在推进以审判为中心的诉讼制度改革,这是刑事诉讼客观规律的要求。从侦查与审判的关系而言,主要有两方面内容:第一,侦查为审判服务,侦查权的运行服务于审判权的运行。现代刑事诉讼中,公诉是审判的准备,审判以公诉为前提;而侦查是公诉的准备,非经侦查,无从决定是否起诉。因此,以审判为中心决定了侦查权、公诉权的运行都要为审判权的运行服务。这就要求在侦查阶段要切实贯彻证据裁判原则,侦查机关应当按照裁判的标准收集、固定、保存、审查、运用证据,确保侦查的案件事实证据经得起法律的检验。同时注意侦查活动遵守程序,依法开展,不得强迫任何人自证其罪,保障犯罪嫌疑人的各项合法权益。第二,侦查权的运行接受审判权的监督和制约。日本学者井户田侃认为,刑事诉讼构造存在于刑事诉讼的各个程序之中,是诉讼主体为达诉讼目的而以之为基础进行诉讼的诉讼法律关系。[9]尽管在侦查程序中尚不存在如审判程序那样以等腰三角形为典型样态的控辩裁三方构造,但审判权对侦查权的控制和影响是必须加强的。在法治发达国家,法官作为裁判权行使的主体,对侦查权的规制主要体现在两个方面:一是对关涉公民基本权利的强制性侦查行为实行司法审查、令状许可;二是实行如非法证据排除这样的程序性制裁措施。

但侦查活动还具有自身的特殊规律和要求。无可否认,侦查的直接目的就是破案,即收集保全证据,确定犯罪嫌疑人。这样,在遵循程序正义的要求下,必须赋予侦查主体应有的手段和随机应变的处置权。犯罪行为的隐秘性、侦查对象的不明确性、侦查环境的多变性以及刑事案件的突发性决定了侦查人员不可能循守固定的程序模式,墨守成规,而需要拥有灵活应变的能力和临机处置的权力。另外,侦查是与犯罪分子打交道的,为了避免打草惊蛇,影响诉讼活动的顺利进行,侦查活动需要隐秘进行。为了防止情报外泄,影响侦查进展,侦查活动的信息公开程度不可能达到像检察活动、审判活动那样的程度。因此,侦查不公开是各国侦查活动普遍遵循的原则。由此,司法一般规律和侦查特殊规律的冲突与协调构成了侦查规范化的合理路径:在尊重一般性司法规律的基础上,照顾侦查权运行的特殊规律,关注侦查权运行的内在需求。

四、公安刑事执法规范化之重点

《意见》出台后,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》(以下简称《改革意见》),中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》(以下简称《规定》),为深化刑事执法规范化建设提供了重要的理论指引和改革要点。综合三份法律文件的内容,以公安刑事执法规范化的目标作为基本方向,可以描绘出公安刑事执法规范化的重点工作。

(一)贯彻证据裁判原则

“以审判为中心”是侦查权运行的一般规律。《意见》提出要落实以审判为中心的诉讼制度改革要求,《改革意见》进一步明确推进以审判为中心的诉讼制度改革,需要严格按照法律规定的证据裁判要求,没有证据不得认定犯罪事实。刑事案件侦查关涉犯罪嫌疑人切身权益,应当严格贯彻证据裁判原则,确保每一项侦查行为都以证据为指向,都有证据作支撑,从源头上尽一切努力防范和杜绝冤假错案的发生。具体来讲,在刑事执法中贯彻证据裁判原则包括以下几个方面的内容:

第一,依照法定程序全面、客观、及时地收集证据。司法实践中长期存在的“侦查中心主义”导致了公安机关在侦查取证过程中存在缺乏证据意识、缺乏程序意识、缺乏取证能力等诸多现实问题。《意见》与《改革意见》均对侦查机关取证行为作出了明确要求,即侦查机关应当全面、客观、及时地收集证据。所谓全面,是指无论是实物证据还是言词证据,无论是过程证据还是结果证据都应当收集、固定,不能有所疏漏。所谓客观,是指无论是无罪证据还是有罪证据,无论是罪轻证据还是罪重证据均应收集、固定,不能有所偏颇。所谓及时是指所有证据都应在第一时间予以收集、固定,需要鉴定的,应当尽快送检,证据之间有矛盾的,应当尽快查证,不能有所拖延。

第二,健全常见、多发和重大案件的证据收集、固定工作指引。《意见》要求完善执法制度机制,细化执法标准和指引,为公安民警提供健全、完备、可操作的执法指引。检察机关作为法律监督机关和控诉一方,在理论上应当有监督和指导侦查机关的职责和优势。侦查机关在常见、多发、重大案件中积极听取检察机关的建议,接受检察机关的指导,可以更加全面、规范地收集证据。《改革意见》要求统一证明标准,侦查机关侦查终结、检察机关提起公诉,人民法院作出有罪判决都应当做到犯罪事实清楚,证据确实、充分。这便为检察机关引导侦查机关侦破案件提供了合理路径,即以法定的证明标准作为指导的基本依据,确保侦查机关收集的证据达到证据确实、充分的程度。公诉引导侦查应当注意:在引导的内容上,仅涉及侦查机关的取证活动,而不涉及其他;在引导的力度上,仅提供对于侦查工作的指导,而并非上令下从的领导。[10]

第三,明确非法证据排除、瑕疵证据补强的范围、程序及标准。非法证据排除规则是法治国家普遍适用的证据规则。2012年我国《刑事诉讼法》修改,确立了中国的非法证据排除规则。党的十八届四中全会进一步提出健全落实非法证据排除规则。然而,规则实施以来的情况却不容乐观,非法证据“发现难、审查难、排除难”的状况普遍存在,各机关“不会用、不愿用、不敢用”的问题普遍存在。非法证据排除规则在司法实践中受到冷遇使得侦查阶段收集的非法证据无法得到有效排除,违规取证由于缺乏刚性束缚难以得到有效遏制。鉴于此,《意见》提出进一步明确非法证据排除、瑕疵证据补强的范围、程序及标准,《改革意见》要求侦查机关应当及时排除非法证据,不得作为提请批准逮捕、移送审查起诉的根据。随后,针对实践中非法证据排除规则适用所遇到的突出问题,中央全面深改组审议通过了《规定》,对非法证据排除规则中的若干问题进行了细化解释和明确要求,一是进一步界定了非法言词证据的范围和非法实物证据的排除标准;二是进一步明确了各类非法证据的排除方法和各阶段排除非法证据的法律程序;三是进一步强调了非法证据排除的及时性和侦查监督的同步性。为刑事执法实践中认真落实非法证据排除规则,规范取证行为奠定了基础,应当坚决贯彻落实。

第四,重视过程证据的收集和运用。“过程证据”作为一种记录特定诉讼行为过程事实的证据,在我国刑事司法实践中得到了较为广泛的适用,存在多种不同表现形式,包括笔录证据、录音录像、提讯登记、体检记录等,侦查人员出庭证明侦查行为合法性的证言也具有过程证据的性质。它一般用来印证结果证据的真实性与合法性,并对程序性事实与量刑事实具有证明作用。一直以来,过程证据的收集与运用都没有引起足够的重视,司法体制改革之后,为了从根本上规制刑事程序,杜绝违规违法行为的发生,过程证据作为改革多项措施贯彻实施的有效支撑而被越来越多地运用起来。例如,《意见》提出打造“阳光警务”,确立错案倒追机制,需要通过检验过程证据来确定责任。《改革意见》要求完善讯问制度、防止刑讯逼供,需要通过收集过程证据来防止侦查人员非法取证。鉴于此,《规定》对录音录像、提讯登记、体检记录的形成作出了较为具体的规定,同时明确了过程证据证明证据合法性的主体地位,为司法实践提供了有效的帮助和指导。

(二)完善侦查监督体制

侦查是公安的主要刑事执法行为,在现代刑事诉讼中具有重要地位。一方面,由于现代犯罪的隐秘性、复杂性,绝大多数案件非经侦查无从发现收集证据,无从确定查获犯罪嫌疑人。另一方面,侦查以国家强制力作为后盾,侦查活动的开展和侦查权力的行使,通常以限制甚至短期剥夺公民合法权利为代价,因此在法治国家必须对侦查权力进行规制,[11]践行程序法治也必然要求对侦查程序进行有效的引导和监督。基于我国侦查程序失控,侦查权力泛化的现实状况,《意见》《改革意见》《规定》提出了一系列的要求和改革措施,来强化对于侦查行为的监督。总结来看,可以归纳为两点:一为夯实自身监督;二为接受检察监督。

第一,夯实自身监督。公安机关的自身监督在相当长的一段时间内是刑事执法监督的主要方式。它主要有三个方面的内容:一是公安机关上下级监督,包括上级公安机关对下级公安机关的监督和同级公安机关内部上下级之间的监督,主要表现为上级公安机关督办案件,公安机关负责人批准拘传、拘留、搜查、扣押等强制性措施;二是公安督察系统的监督。根据《公安机关督察条例》第4条,督察机构可以对刑事案件的受理、立案、侦查、调查、处罚和强制措施的实施情况进行监督。三是公安法制部门的监督。公安法制部门主要依靠制定规章条例,对案件证据审核把关等方式监督刑事执法行为。《意见》对于完善公安执法监督管理体系的改革意见主要集中于后两个方面,一是完善对民警违法违纪行为的督察机制,对违反制度规定的人、对触碰“高压线”的事,一经查实,坚决严肃查处;二是全面实行刑事案件公安机关法制部门统一审核、统一出口制度,深化法制员制度,强化立案监督,严格源头防控。

第二,接受检察监督。为了监督侦查行为,西方国家的通常做法是贯彻司法审查与司法令状制度,由法院行使侦查监督的职能。就我国的情况来看,《宪法》明确赋予检察机关法律监督的责任,由检察机关对侦查程序进行监督。然而一直以来,受制于职能同源性以及公安机关的强势地位,检察机关对侦查行为的监督相对乏力。在现行司法职权配置和司法机关职能定位未作大的调整以前,对侦查的外部监督主要是强化检察监督。综合《意见》《改革意见》《规定》的相关内容,强化检察监督主要落实在以下几个方面:其一,健全检察介入、引导侦查机制。建立常见、多发、重大案件中公安机关听取检察机关意见的制度;完善补充侦查制度,进一步明确退回补充侦查的条件,建立人民检察院退回补充侦查引导和说理机制,明确补充侦查方向、标准和要求。其二,严格贯彻非法证据排除规则。强化检察机关在审查逮捕、审查起诉期间对证据合法性的审查;探索建立重大案件侦查终结前对讯问合法性进行核查制度,由人民检察院驻看守所检察人员询问犯罪嫌疑人,核查是否存在刑讯逼供、非法取证情形,并同步录音录像。其三,完善逮捕后羁押必要性审查机制,规范非羁押性强制措施的适用。

(三)保障犯罪嫌疑人辩护权

辩护权是犯罪嫌疑人的一项基本权利,在刑事诉讼中占有重要地位。有学者指出,“刑事诉讼的历史就是扩大刑事辩护权的历史”。[12]充分、有效的辩护权既有利于遏制违法侦查行为的发生,也有利于公安机关转变侦查理念,专注修炼“内功”,提高侦查能力。传统上,我国刑事诉讼的职权主义色彩浓厚,犯罪嫌疑人的辩护权行使困难重重,具体表现为获得律师帮助的权利不受保障、律师权利受限、犯罪嫌疑人不享有沉默权等。《刑事诉讼法》经数次修改后,犯罪嫌疑人的辩护权得到了拓展和延伸,包括扩大了法律援助的范围,确立了律师在侦查阶段辩护人的身份,加强了对律师会见权、阅卷权的保护,确立了律师参与侦查、批准逮捕、审查起诉、庭前准备、死刑复核程序的制度。在深化司法体制改革中,犯罪嫌疑人的辩护权保障更是受到了高度关注,《意见》《改革意见》《规定》均对犯罪嫌疑人的辩护权保障作出了具体规定。

第一,保障犯罪嫌疑人获得律师帮助的权利。现代辩护权的核心在于保障犯罪嫌疑人获得律师帮助的权利,关键在于全面落实法律援助制度。对此,《意见》提出了两项举措:一是建立值班律师制度,在看守所、法院派驻值班律师随时为犯罪嫌疑人提供法律帮助;二是严格办案机关通知辩护工作机制,对未履行职责的办案人员实行问责机制。从长远来着.为适应以审判去中心的诉论制度改革和公安执法规范化建设的形势,有必要对法律援助制度的发展和完善作进一步的思考,适当引入法律援助的市场化、社会化,实现法律援助律师的专业化、职业化。

第二,进一步保障律师的各项权利。保障律师的各项权利是保证辩护权在侦查程序中发挥有效作用的关键。《意见》《改革意见》《规定》对保障律师合法权利作出了具体要求:一是要进一步明确了律师的各项权利,特别是侦查阶段律师的各项权利,如会见通信权、代理申诉控告权、案件案情的知情权、调查取证权等。侦查机关应当切实保障律师上述权利的行使。二是要进一步完善便利律师参与侦查工作的机制,落实告知辩护律师案件情况、听取辩护意见、接受律师申诉控告法律要求等。三是要进一步细化律师在非法证据排除中各项权利,明确法律援助值班律师可以对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告,并进一步说明律师可以查阅、摘抄、复制讯问笔录、提讯登记、采取强制措施或侦查措施法律文书,申请调取讯问录音录像、体检记录等证据材料,赋予了律师对于过程证据收集与运用的权利。


【注释】
[1]郭声琨:《坚持严格规范公正文明执法》,《人民日报》2014年11月13日,第006版。
[2]蒋勇:《社会转型视域下侦查权的功能论纲—兼论我国侦查改革的方向》,《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2016年第1期,第30页以下。
[3]沈德咏:《论以审判为中心的诉讼制度改革》,《中国法学》2015年第3期,第6页。
[4]卞建林:《健全司法权分工配合制约机制的思考》,《河南社会科学》2015年第1期,第1页以下。
[5]卞建林、张可:《中国刑事司法改革的路径思考》,《中国司法》2017年第1期,第32页以下。
[6][德]克劳思·罗科信:《刑事诉讼法》,吴丽琪译,法律出版社2003年版,第13页。
[7][美]约翰·罗尔斯:《正义论》,何怀宏等译,中国社会科学出版社1988年版,第2页。
[8][意]贝卡里亚:《论犯罪与刑罚》,黄风译,中国大百科全书出版社1993年版,第45页。
[9][日]井户田侃:《刑事程序构造论的展开》,日本有斐阁出版社1982年版,第2页。
[10]卞建林:《论我国侦查程序中检警关系的优化—以制度的功能分析为中心》,《国家检察官学院学报》2005年第2期,第59页以下。
[11]前引[4],卞建林文,第1页以下。
[12][日]田口守一:《刑事诉讼法》,刘迪、张凌、穆律译,法律出版社2000年版,第89页。

【作者简介】卞建林,中国政法大学诉讼法学研究院教授、博士生导师;中国刑事诉讼法学研究会会长。
【文章来源】《东方法学》2019年第4期。

更新日期:2019/12/1
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