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台湾观护制度组织建制及其对大陆社区矫正的启示

刘 强

【摘要】 我国社区矫正立法迟迟不能出台的原因之一是对社区矫正机构如何设置和工作人员身份存在较大争议。组织构建是完善我国社区刑罚执行制度的重要保障。我国台湾地区观护制度的组织构建的特点符合国际发展的趋势,有利于工作有序开展,提高效率,有利于专业化、职业化建设。我们可以借鉴其长处,尽快构建适合国情的社区刑罚执行机构和专业的执法队伍,改变我国大陆地区司法所作为基层社区矫正机构、司法助理员作为执法人员的现状,将社区刑罚执法工作与司法所剥离。台湾地区在县级建立直接管理犯罪人的社区刑罚执行机构的做法值得借鉴,但专业执法人员在现阶段应由人民警察担任。
【关键词】台湾观护机构;观护人员;比较借鉴;社区矫正机构;执法队伍  

一、台湾地区社区矫正机构设置

台湾地区社区矫正机构的机构设置有以下五个特点。

一是专业化。台湾地区对于社区犯罪人进行管理的最基层机构被称之观护人室(观护的意思是“观察保护”),现在台湾地区共有19个县市,一般在县市的地区法院检察署设有观护人室,大的市有两个,例如台北市。

台湾“法院组织法”第67条规定,地方法院及分院检察署设观护人室。观护人室是一个专业化的机构。专门从事对于观护对象的管理(工作),工作人员一般在10—20人左右(我们参观的台北市第二观护人室和新竹市地检署观护人室的工作人员均是二十多人)。观护人室并不是行政管理机构,而是直接管理司法辖区内社区犯罪人的工作实体,工作人员的数量是按照与观护对象的比例来确定,承担对执法管辖区全部社区观护对象的管理,在市县以下的区和乡不设置承担对辖区观护对象的管理机构。工作人员相对集中,以团队的形式开展工作,并进行适当的分工,有利于互相帮助、配合,遇到问题及时沟通和交流。

这种专业化的机构设置借鉴了发达国家的成功经验。例如,在美国社区罪犯管理的基层机构一般被称为缓刑办公室或假释办公室,也有将缓刑和假释罪犯统一管理的社区惩矫办公室;英国的基层管理机构是缓刑办公室,也是专业的机构。这些国家没有司法所的机构设置,而我国目前对社区罪犯管理的基层机构是司法所,它是我国20世纪80年代后期在乡镇、街道逐渐建立的政府法律服务机构而非刑罚执行机构,开展社区矫正试点后,司法所在原有八项任务的基础上又增加了社区矫正工作。目前我国司法所的在编人员大多为1—2人,实践证明,由于编制和人员的限制,工作人员的执法素质参差不齐,大陆地区在工作中往往顾此失彼,难以保证工作的专业化,也不利于工作效率的提高。

二是垂直性。域外社区矫正管理机构的隶属关系大致分为垂直和平行两种,垂直是指基层管理机构的人财物隶属于上一级的业务主管部门,平行是指基层管理机构的人财物隶属于同级政府。虽然两种模式各有利弊,但多数采取垂直管理模式。我国台湾地区的社区矫正机构设置就是二级垂直管理。在台湾地区“法务部”下设“保护司”,负责对各市县观护人室工作人员的招聘、管理、调动、培训,并进行统一的经费预算和支出,以保障台湾地区观护工作的正常运作。台湾地区“法务部”又下设“检察署”,由“检察署”下面的“地方法院”检察署承担对观护业务的指导和监督。因此,台湾地区“市县政府”对观护体系的人财物没有隶属关系。垂直管理的好处是有利于专业化管理和工作效率的提高,在执法工作中有利于执法的公平与公正,由于人财物不受地方政府的制约和影响,可以减少和避免地方政府对社区执法的负面干预、制约和人际关系的影响。英国从国家层面对社区刑罚执行机构实行三级垂直管理,美国大部分州在州层级对社区惩教工作实行两级垂直管理。而我国大陆地区社区矫正的基层机构司法所约有半数隶属于乡镇街道政府,即人财物由乡镇街道政府来控制,约有半数的司法所隶属于县级司法局,而县级司法局的人财物都是由县级政府来把控,而省级和地级市社区矫正机构对下面的社区矫正工作只有指导关系,而县级对上级的社区矫正机构没有隶属关系。从十多年的实践证明,多数地区不仅人财物不能得到较好保障,在严格执法方面也存在诸多的问题。

三是权威性。对社区犯罪人管理是一项严肃的执法工作,机构设置本身需要保持一定的严肃性和权威性,并对犯罪人有一定的威慑力。由于社区的刑罚执行需要靠国家的强制力保证实施,因此,作为基层的管理机构需要在机构的归属和挂靠方面有利于工作的开展。从国际范围来看,基层机构挂靠主要有三种模式。

一是挂靠在公共安全部门。例如,英国在2007年之前的很长时间,其基层机构(缓刑办公室)归属于内务部(相当于我国的公安部),在内务部下设缓刑局(2004年改为罪犯管理局)对这一工作实行垂直管理,2007年之后将罪犯管理局转入法务部。加拿大的联邦假释管理归属于联邦的公共安全部,我国大陆在新中国成立后对社区罪犯的管理一直归属于公安部门。

二是归属于法院。例如,美国联邦和一部分州将社区罪犯管理机构归属于法院,德国也归属于法院管理,法院在人们心目中有很高的权威性。

三是归属于专门的罪犯管理机构。例如,美国在大部分州政府下设罪犯管理局(一般称为惩教局,管理监狱和社区的罪犯),现在的英国、瑞典等较多国家采用这一模式。罪犯管理局作为国家专门的刑罚或刑事执行机构,是社会公众普遍认可的国家强力机构。

台湾地区将观护人室设在“地区法院”检察署可划归为第二类,但又是一个有特色的做法,台湾地区的检察机关逐渐从法院分离出来,比大陆的检察机关有更多的权力,例如有决定缓起诉的权力。换言之,即将我国大陆地区法院部分决定缓刑的权力以缓起诉的形式交由检察机关来行使。以上管理模式涉及的机构都具有法律赋予的执法权,包括在特定情况下有权对被管理对象采取强制措施。台湾观护人室挂靠在“检察署”,检察机关在确保执法工作的权威性和严肃性方面能起到重要作用。而我国大陆地区社区矫正基层机构无论挂靠在乡镇街道,还是县级司法局,都不具有执法权,司法所的性质是法律服务机构。因此,现有的机构设置不利于体现执法的权威性和严肃性。

四是部分打破行政区划。台湾地区观护人室的工作管辖范围并非对应行政区划,而是与司法管辖区相对应。例如在台湾地区嘉义市和嘉义县这两个不同的行政区,设有一个观护人室,承担对该市县范围内观护对象的管理,归属于嘉义“地方法院”检察署。而在台北市设有两个观护人室,管理的范围超出了台北市的行政区域(包括了部分新北市的行政区域)。机构设置打破行政区划的优势是有利于与司法工作相配套、相衔接,保持司法执法的相对独立。同时有利于根据案件的数量来设置执法机构,有利于节省刑罚资源和提高效率。

中央十八届三中全会提出:“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适度分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”[1] “探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”。[2]这有利于排除对审判和检察工作的干扰,保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权。为实现执法的公平公正,社区矫正机构也有必要适当打破行政区划的界限。而我国大陆地区社区刑罚执行的管辖完全是与乡镇、街道行政区划相对应,由乡镇街道司法所来承担,在实践中有的司法所只有几个社区罪犯,有的只有十多个罪犯,因此,在乡镇街道设立社区刑罚执行机构,不仅不利于工作的专业化,而且容易造成资源浪费、效率低下。因此,在我国大陆地区目前没有明确设立司法管辖区的情况下,有必要打破现有的乡镇街道的行政区划,重新设置社区刑罚执行机构。

五是成年人与未成年人年机构分置。为避免未成年人在刑事执行中被标签化的负面影响,台湾对未成年观护对象的管理设置了与成年人不同的机构。他们的未成年观护机构设置在少年法院。少年观护制度的法律法规主要有:“少年事件处理法”“少年事件处理法施行细则”“少年及家事法院组织法”“少年保护事件整理细则”“刑法”“少年及儿童保护事件执行办法”。[3]台湾地区1997年“少年事件处理法”第5-1条规定“少年法院分设刑事庭、保护庭、调查保护处、公设辅助人室,并应配置心理测试员、心理辅导员及佐理员”。调查保护处与少年法庭、保护庭平行,设置处长1人,由少年调查官或少年保护官兼任,掌理少年调査及保护事宜,心理测试员、心理辅导员、佐理员则予以协助配合。[4]

二、人员设置社区矫正专业

台湾不仅有专门的观护机构,而且已形成专业化、职业化的工作人员队伍。其特点主要表现在以下两个方面。

一是人员专业化。台湾将管理社区犯罪人的工作人员称之为“观护人”,现已是一个专门的公务员系列。其专业化程度基本符合国际标准。1990年通过的《联合国非拘禁措施最低限度标准规则》(简称《东京规则》)对于社区服刑人员管理的专业化提出了若干原则性的要求。《东京规则》第六节是关于对实施非拘禁措施的工作人员的规定。其中,第15.2条规定:“任命实施非拘禁措施的人员应有合格的个人条件,在可能情况下应受过适当的专业培训和具有实际经验,对这些资格应有明确的规定。”

观护人设置的法律依据和职责范围是:台湾地区“法院组织法”第67条规定,地方法院及分院检察署设观护人室,置观护人,观护人在二人以上者,置主任观护人。“保安处分执行”第60条第2项规定,法务部得于地方法院检察署置观护人,专司由检察官指挥执行之保护管束事务。观护人的工作内容有:(1)执行假释及缓刑附保护管束案件。(2)执行其他社区矫治案件(缓刑附条件、义务劳动、缓起诉必要命令及易服社会劳动等案件)。(3)其他有关社区矫治事项。一线观护人的具体职责是:在接收案件后,通过约谈、访视、书面报告,交付荣誉观护人及相关单位协助执行的方式执行保护管束。按照规定观护人应于保护管束执行3个月内制定分类分级处遇措施,以后至少每半年修正一次,必要时,可根据情况随时调整相关处遇计划。针对特定类型如家庭暴力、毒品、女性犯罪人等案件的特殊辅导需求,还需进行生命教育、法制教育等教化课程,咨询辅导及团体治疗,并结合家庭支持方案,提升个案内在动力,降低再犯危险因素。

目前,台湾地区“法务部”下设保护司负责在全台湾地区招聘观护人,每年根据招聘设定的名额进行统一的考试录用。其准入标准是:一般要求具有本科学历,考试科目为:法律、心理辅导、社会工作。观护人的待遇高于普通公务员,高于监狱、看守所的警务人员。起点工资为每月55000—60000台币。与观护人准入条件相比较,台湾地区监狱、看守所的警务人员在公务员录用时的学历要求是高中(职)以上毕业者,其职责是:①负责维持监狱秩序及安全;②对受刑人进行看守、教诲教育、分类、累进处遇等。制定观护人有较高工资标准的依据是:观护人工作不仅需要承担一定的风险,而且需要有针对性地开展教育矫正工作,需要运用心理学、教育学、社会工作等相关知识,预防和减少其重新犯罪,工作具有复杂性。台湾地区对观护人的招聘标准和工资待遇与英、美等发达国家有相似之处,在制度设计上保证了观护人队伍的相对稳定性。除观护人外,还设有佐理员,相当于观护人的助理。

未成年人观护体系中的专业工作人员主要有少年调查官和少年保护官。调查官的主要职责为审前调查,重点进行个案资料的收集与诊断,以供法官审理的参考,调查官一般不作个案的辅导事宜。保护官的职责主要是监督与辅导,负责保护管束的事宜。保护管束的类别包括:缓刑期内、假释期中、停止感化教育所剩余期间、刑事案件免刑、吸食毒品自首等。辅导指执行假日生活辅导、劳动服务,以及负责未成年人在观护期间的奖惩措施。

而我国大陆地区目前的社区矫正工作人员尚不能达到专业化程度。司法所社区矫正工作人员的称谓是“司法助理员”,源于帮助法院为减少刑民案件做调解工作,现在司法所仍然要做人民调解工作,名称难以改变,且司法所的人员编制有的是公务员编制,有的是事业编制,难以形成专门的公务员系列。另外,目前全国的司法所大部分是一人所或两人所,难以保证专人专门从事社区矫正工作,因此,在招聘时难以设置专门的准入门槛。社区矫正工作人员没有与工作相适应的待遇保障,司法所工作人员的分工和岗位调整可以随时在司法所内部、乡镇街道政府部门以及县级司法行政部门内转换,难以保持工作的相对稳定性。实践证明,目前我国大陆地区社区矫正岗位是一个流动性大、很不稳定的工作岗位。

二是队伍职业化。职业化是指需要保障工作人员在该岗位能够有良好的职业发展前景,以确保证工作人员的相对稳定性,这是提高效率的必然要求。例如教师、医生、警察等职业,随着工作人员工作年限和专业技能的增长和提升,他们可在这一专业领域有晋升发展的机制,通过相应合理的待遇和福利保障制度,调动工作人员的积极性。1990年通过的《东京规则》对于工作人员的职业化提出了以下要求。第15.3条规定:“为了获得和留住合格的专业工作人员,应使其享有适当的公务员地位、与其工作性质相称的适当的薪金和福利,并应有充分的机会在专业和事业上得到发展。”台湾地区“法院组织法”第67条规定,地方法院及分院检察署设观护人室,置观护人,观护人在二人以上者,置主任观护人。观护人,荐任第七职等至第九职等;主任观护人,荐任第九职等或第十职等。可见,台湾地区将观护人纳入法院司法人员的职务晋升行列,非常有利于调动工作人员的积极性。目前,台湾地区的观护人已是一个专门的不同于普通公务员的职业系列。

另外,《东京规则》还对工作人员的职业培训提出了具体的要求。第15.2条规定:“任命实施非拘禁措施的人员应有合格的个人条件,在可能情况下应受过适当的专业培训和具有实际经验,对这些资格应有明确的规定。”第16.2条规定:“在工作人员开始工作前,应向他们提供内容包括有关非拘禁措施的性质、进行监督的目的以及适用非拘禁措施的各种方式的培训课程。”第16.3条规定:“开始工作后,工作人员应通过参加在职培训和进修班来保持和增进其知识水平和专业能力,应为此目的提供充足的设施。”目前,台湾地区有正规的对观护人岗前培训和在岗培训的制度。

台湾地区观护人的职业化建设的优势主要在于以下几个方面。

首先,观护人岗位具有较大的吸引力。①观护人作为特殊的公务员岗位,职业保障好,由台湾“法院组织法”明确规定。②观护人工作积极性高。因为有正规的职业竞争机制,有利于促进观护人不断提高业务素质,不少观护人边工作边参加继续教育,完成硕士和博士学位,工作热情高。③转岗率低。观护人具有特定的专业知识结构,并且在工作中不断积累,像滚雪球一样越滚越大。如果转到其他行业岗位,与其他岗位的知识结构存在差异,且受到工作经历的限制,待遇会受到影响,因此,观护人不愿轻易转岗和离岗。

其次,观护人专业素质高。其任职的专业资格、包括学历和工作经验,由相关法律明确规定。尽管录用人员在高校学习的专业背景不同,但他们通过了观护人的公务员考试,表明已具备基本的专业知识要求。另外,岗前培训和在职培训的制度设计,促使他们的专业素质的不断提高。

总之,台湾地区已经把观护人职业打造成为有专业和事业发展前途的职业。明确了观护人的职业晋职道路,通过适当的人力资源制度培养其崇高的职业使命感和责任心,通过适当的、有竞争力的薪金和福利制度稳定人才,通过常态化的岗前培训和在职培训提高其工作技能和专业知识水平,以吸引进入该职业者立志终身从事观护工作。

然而,我国大陆地区社区矫正工作人员的职业化建设尚处于空白阶段。①没有职业的名称。目前司法所工作人员普遍称之为“司法助理员”,这显然是名不正言不顺。江西等地进行“社区矫正官”的试点,其工作职责以及与司法所的关系尚未理清;许多省市区借调监狱、戒毒人民警察参与社区矫正,这也是临时措施而不是长久之计;还有建议建立社区刑罚执行人民警察队伍,也没有得到法律的认可。②没有正常的职业晋升渠道。司法助理员本身不是专门做社区矫正工作的,他们的行政晋升渠道是司法所所长、副所长,或者是乡镇街道以及县级司法行政机关的其他基层领导职务,这些晋升并不需要专门的社区矫正专业知识。因此,现有的体制不利于鼓励工作人员不断提高自身的社区矫正专业素养。③缺乏必要的职业保障。社区矫正在司法所九项工作任务中,具有责任重、风险大、压力大、缺少法律授权、工作难度大等特点,台湾地区和发达国家(地区)都把这一岗位的职业保障高于普通公务员,但我国大陆地区不仅没有高于普通公务员,而且许多地方采用事业编制人员、临时聘用人员和社会工作者来承担这一工作,他们的待遇低于或明显低于普通公务员,有的地方接近于当地的最低工资标准。这难免导致社区矫正工作人员流动性大,使罪犯管理缺乏持续性和稳定性。因此,目前的司法助理员大多不愿从事社区矫正工作。

三、台湾地区社区矫正工作效率

由于在专业化和职业化方面存在的差距,最终导致工作效率也出现一定的差距。

观护人室以团队的形式开展工作,工作人员的专业素质普遍较高,大大提高了工作效率。他们观护人员的数量是根据观护对象的比例来配备,现在大约是1∶200的比例,这是许多国家和地区共同遵循的规则。台湾地区现有观护人约二百多人,还有一定的文职人员。2017年观护对象为70636人,保护司的官员认为1∶200的比例对观护人来说负担较重,希望能适当降低比例。总而言之,提高工作效率就意味着能降低刑罚管理(包括人力资源和机构设置)的成本。

而我国大陆地区由于缺乏专业化和职业化社区矫正工作机构和人员,管理成本相对偏高。截至2018年底,我国大陆地区现有社区服刑人员数量是70万人。截至2016年底,全国共有司法所40371个,按政法专项编制的分配情况划分,无人所3027个,占7.50%;一人所14269个,占35.34%;二人所14156个,占35.07%;三人及三人以上所8919个,占22.09%。全国司法所专兼职工作人员达123343人。其中,专职在编人员79877人,占总人数的64.76%。多少人管社区矫正没有统计数,如果按照每个司法所有一人专管社区矫正来统计(实际上有的司法所不足1人,而有的司法所有2-3人来管理),那么平均每人管理罪犯17.5人,但实际上许多地方社区矫正工作人员管理罪犯数的比例要低于1∶17.5。

例如,上海市2016年共有司法所专职从事社区矫正的公务员276人,再选派戒毒人民警察218名、社区矫正社工635名、专职工作人员共1129名、社区服刑人员7776名参与社区矫正工作,人均管理6.89个社区服刑人员。北京市2017年共抽调406名监狱戒毒干警参与社区矫正工作,全市326个司法所每所至少一人专管社区矫正,另外,还招聘了751名社区矫正社工或协管员,共有专职工作人员1483名,现有服刑人员3772名,如果不计入社工和协管员,人均管理5.15个社区服刑人员,计入社工和协管员,人均管理2.54个社区服刑人员。而目前英国的缓刑官平均每人管理社区罪犯35-40人,美国的缓刑官、假释官平均每人管理罪犯70人,现在美国缓刑和假释协会推荐的案件负荷标准是:对强化监督的比例是20∶1;中度监督的比例是50∶1;低度监督的比例是200∶1。[5]可见英美及台湾地区的在社区矫正工作方面的效率明显高于我国大陆地区社区矫正工作的效率。

四、对我国大陆地区社区矫正组织保障的建议

党中央在十八届四中全会的决议中提出要“推进法治队伍的正规化、专业化、职业化”,[6]我国《刑法》第94条规定,本法所称司法工作人员,是指有侦查、检察、审判、监督职责的工作人员。社区矫正作为社区刑罚执行,承担对社区罪犯的监督职责,因此,需要按照四中全会的要求,作为国家的法治队伍来打造,包括建立专门的执法机构。根据党中央十八届四中全会的要求,在立法机关审议《社区矫正法》之际,借鉴台湾地区的经验对大陆地区社区矫正组织建制的改革提出如下建议:

(一)设置专门机构

将现有社区矫正基层执法机构由司法所承担改为在县(市)级建立专门的社区刑罚执行机构。将执法工作与司法所剥离,有条件的司法所可以承担部分对罪犯的教育帮扶工作。对于有风险的和带有一定强制性的执法工作一律由专门的执法机构和执法人员承担。专门机构以团队的形式工作,工作人员要有适当分工。2019年4月,国务院递交全国人大的《社区矫正法(草案)》第5条规定“司法所根据社区矫正机构的委托,承担社区矫正相关工作。”这一规定是含糊不清且不利于执法工作开展的规定。作为立法,有两个问题必须加以明确:

(1)司法所的机构性质予以明确。在社区矫正试点之前,司法所的职责是人民调解、法制宣传、安置帮教、法律服务等8项任务。其性质是法律服务机构而不是执法机构,更不是刑罚执行机构。2003年社区矫正试点后,逐步将这项工作纳入司法所的职责范围,存在的突出矛盾是:社区刑罚执行工作让不具有执法性质的司法所来承担,实在是勉为其难,而且大部分司法所是一人所或两人所。工作起来常常是顾此失彼,不能形成团队运作,严重违反中央十八届四中全会提出的法治队伍正规化、专业化、职业化的要求。实践证明,让司法所承担社区矫正管理工作是顶层设计的失误;

(2)司法所承担工作内容予以明确?严格说来,在法律草案中出现“根据委托承担工作”的表述,是一种责权利不明的模糊表述。按照目前的说法,社区矫正大致可分为两方面的事务:一是对社区罪犯带有强制性的惩罚监管;二是对罪犯开展不具有强制性的教育帮扶工作。如果“委托”前者的任务,那么需要司法所工作人员具有刑事执法的资质,执法人员应具有人民警察身份,法律赋予工作人员执法权和采用必要的强制措施。如果这些条件在法律中不能解决,那么委托司法所管理是一种不负责任的规定,因为司法所不可能做好这项工作。如果是委托后者的事务,其实并不是很有必要。因为我们说的社区矫正,应该更多利用社区的资源包括志愿者的资源来开展工作。用司法所公务员专门开展对社区罪犯的教育帮扶工作,实际上是对国家资源的浪费。因此草案中关于委托司法所开展社区矫正相关工作的规定,是不切时宜的。作为法律,应该明确社区矫正机构委托什么样的工作给司法所。如果不明确就会产生任意性,没有制约机制。法律明确后,不该委托给司法所的工作,司法所可以拒绝。这都是草案规定不严谨的地方。总之,至少对于社区刑罚执行中带有强制性的惩罚监管工作不应让司法所来承担。

虽然目前我国大陆地区未成年社区矫正对象数量不多,但也应积极推动构建未成年人社区矫正机构,与成年人的社区刑罚执行机构分离。在机构名称、工作人员和服刑人员称谓、工作人员素质、工作方法等各方面都应该有所区别,并制定分别的法律。

(二)实行垂直管理

社区刑罚执行是国家的事权,垂直管理有利于提高效率并保证执法的公正。建议在省级社区刑罚执行机构对县级机构实行垂直管理,可以在地级市设立省级派出机构管理县级社区刑罚执行机构,而在上海、北京、天津等地则不需要设置行政管理的派出机构。我国大陆地区地级市和县级司法局一般都不具有刑罚执行的性质,没有必要承担对社区矫正的管理。县级社区刑罚执行机构如果管辖范围太大,可根据需要下设分支机构,但分支机构不应按照乡镇街道的行政区划来设置。要保证派出机构也是以团队的形式来运作,设置机构要考虑管理罪犯的基本底数(例如至少需要管理150-200人)。基层社区刑罚执行机构和分支机构的管理范围不仅需要打破乡镇街道的行政区划,而且在特定情况下也可以考虑打破县(区)级行政区划。

为确保工作的正常运作,建议对社区刑罚执行工作的财政预算由省级政府承担。避免因地方财政存在差异以及执行标准的不统一而导致许多地方经费保障不落实,避免地方财政经费因和县市级司法局及司法所混合拨付而导致专业经费不足或被挪用。

(三)工作人员专业化

建议在县级社区刑罚执行机构设置两类人员。

一是专业的社区刑罚执行人民警察。主要承担对罪犯的惩罚监管工作。这点与台湾地区略有不同,我国大陆在社区矫正试点之前一直由公安人民警察承担对社区罪犯的管理,社区矫正试点后逐渐转归司法所的司法助理员承担执法管理,实践证明效果不佳。研究表明,在现阶段由人民警察承担执法管理比较适宜,有利于体现执法的严肃性和权威性。从社区矫正试点的实践来看,司法所司法助理员的执法资质和执法能力相对不足,一些服刑人员不能较好配合执法管理,执法效率较低,而由警察管理可以产生事半功倍的效果。目前各省市自治区从监狱、戒毒机关借调人民警察承担社区矫正的管理,并不是最佳的选择,借调人员多采用两年左右轮岗,不利于工作的持续性、稳定性以及个人的职业发展。台湾地区在县级没有司法行政机构,观护人室设在地区法院检察署,观护人在检察官的直接指导下开展工作,有利于体现执法的严肃性和权威性。我国大陆社区矫正是在县级司法局的领导或者指导下开展工作,但县级司法局过去没有执法功能,不仅管理社区矫正缺乏经验,而且作为司法所的领导或指导机关,其权威性明显不足。在现有情况下将其归属于法院、检察院或公安机关的可能性较小。

同时,不少公众对社区矫正工作内容和性质还模糊不清。在这种特定背景下,由专门的刑罚执行人警察承担对社区罪犯的管理,有利于工作的开展。况且长期设有劳教人民警察是我国的一个特色。在2013年劳教制度废止后,劳教人民警察转为戒毒人民警察。劳教对象是不构成刑事犯罪的违法人员,戒毒对象也不是刑事犯罪,从这个意义上来说,管理上不构成刑事犯罪的人员需要警察,那么管理社区罪犯由警察来承担应该是无可非议的。另外,设置警察也有国际的经验,俄罗斯全部由警察承担对社区罪犯的执法,英国的缓刑办公室设有少量警察,美国在中途住所中也有警察设置。当然,在我国设置专门的社区刑罚执行人民警察需要有严格的数量限制,建议与罪犯的比例为1:40,主要承担带有强制性的惩罚监管工作。

二是在社区刑罚执行机构设置文职人员。文职人员主要承担部分执法辅助工作和部分教育帮扶工作。当然也需要志愿者的广泛参与,但当前在大陆还是弱项,需要有一个逐步发展的过程。
    社区刑罚执行人民警察一方面可从现有司法所专职人员以及借调的监狱、戒毒人民警察中择优录取;另一方面,按照人民警察的准入标准从社会招聘,该类警察应纳入国家人民警察的职业晋升和保障机制,并有明确的执法权限,这样不仅有利于保证执法的严肃性和权威性,还有利于保证工作的相对稳定性并调动工作者的积极性。对文职人员也需要根据按劳分配的原则设定工资标准和职业晋升机制。江西省进行了“社区矫正官”的试点,虽然有其积极意义,但是社区矫正官依托于地方的司法行政机关,缺乏执法的严肃性和权威性,难以解决不同于普通公务员的待遇,其专业化和职业化前景并不乐观。另外,司法行政机关这么多年都没有很好地解决司法所的编制问题,现在要在司法行政系统单独设立一个公务员系列,其困难和阻力可想而知;“社区矫正官”的名称也受到质疑,国外比较多的称之为缓刑官、假释官以及社区惩教工作者。目前设置警察比较大的阻力是国务院严格控制公务员编制的增加,为此建议在县级司法局公务员编制中做适当调整。


【注释】
[1] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,载《人民法院报》2013年11月16日。
[2] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,载《法制日报》2014年10月29日。
[3] 郑添成主编:《观护制度与社区处遇》,洪叶文化事业有限公司2013年版,第328页。
[4] 蒋云飞:《台湾地区少年观护制度及其镜鉴》,载《青少年犯罪问题》2017年第5期。
[5] John T. Whitehead:Corrections(Third edition). Waltham,MA: Anderson publishing.2013. p.97.
[6] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,载《法制日报》2014年10月29日。
【参考文献】 {1}蒋云飞:《台湾地区少年观护制度及其镜鉴》,载《青少年犯罪问题》2017年第5期。
{2}[日]大谷实:《刑事政策讲义》,黎宏译,法律出版社2000年版。
{3}许福生:《台湾地区社区处遇制度之探讨》,载《刑法论丛》2012年第4期。

【作者简介】刘强,上海政法学院教授,法学博士。
【文章来源】《青少年犯罪问题》2019年第4期。

更新日期:2019/11/5
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