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深化对外开放背景下中国引渡面临的挑战与应对

何海榕

【摘要】 在全球化不可逆转的发展趋势以及中国坚定不移扩大对外开放的背景下,我国引渡实践中遇到一些挑战。如“双重归罪原则”“罪行特定原则”“政治犯不引渡原则”“死刑犯不引渡原则”和“本国公民不引渡原则”这些与引渡相关的习惯国际法规则,其设计的初衷是维护人类社会基本的正义与公平,但是却成了别国拒绝我国合理引渡请求的障碍。未来,中国应大力推动与其他国家签订引渡条约,站在全球的视角完善中国法规尤其是刑事和涉外法律规范,主动对外宣传我国司法改革成就,同时积极寻求引渡的替代措施以维护中国法制尊严,推进中国法治建设,为中国改革开放保驾护航。

  一、引言
  2018年7月25日,习近平总书记在金砖国家工商论坛上讲话指出,金砖国家要坚定建设开放型世界经济的决心,旗帜鲜明地反对单边主义和保护主义,促进贸易和投资自由化、便利化,共同引导经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢方向发展。2018年9月3日,习近平总书记在2018年中非合作论坛北京峰会开幕式上指出,面对时代命题,中国坚定不移地坚持对外开放。面对世界经济增长的不稳定性不确定性,中国坚持走开放融通、合作共赢之路,坚定维护开放型世界经济和多边贸易体制,反对保护主义、单边主义,把自己囚于自我封闭的孤岛没有前途!可见,对外开放是加快我国现代化建设的必然选择,符合当今时代的特征和世界发展的大势,是中国必须长期坚持的一项基本国策。
  但由于各国的政治经济法律体制不同,在对外开放的过程中,中国在引渡的问题上遇到一些挑战,需要根据国际形势变化积极应对,维护中国法制尊严,推进中国法治建设,为中国改革开放保驾护航。
  二、中国引渡面临的挑战
  从国际法来看,各国不承担引渡的国际义务,但是,各国在引渡实践中形成了一些习惯国际法规则,如“双重归罪原则”“罪行特定原则”“政治犯不引渡原则”“死刑犯不引渡原则”和“本国公民不引渡原则”。这些原则设计的初衷是维护人类社会基本的正义与公平,但是在我国引渡实践中却成了别国拒绝我国合理引渡请求的障碍。
  (一)双重归罪原则
  双重归罪原则(principle of identity)从字面含义来讲很容易理解,即需要引渡的罪名在请求国和被请求国都属于罪行,且判处1年以上有期徒刑,才符合引渡的条件。
  但是,各国政治经济体制不同,法律制度也不尽相同。根据各国法律规定,可能国家之间引渡的罪名相同,但其罪状及认罪标准存在差异。而且,即使罪名、罪状相同,各国对于同一犯罪行为的定性和量刑也可能存在差异。这是不符合双重归罪原则而造成的引渡合作实践中的主要问题。
  以贪腐犯罪为例,只有两国对于同一腐败犯罪的认知相似,对犯罪行为的刑罚也相近,才能顺利实现引渡。反之,如果两国对于某一罪行认知分歧巨大,引渡合作就无法进行。尤其像我国,由于政治体制独特,刑法的很多规定与国外不一致。例如,我国与很多国家对“公职人员”“政治犯”“贿赂”等界定的标准和量刑均不相同,由此,在引渡实践中,往往因为不符合双重归罪原则,我国的引渡请求会遭到别国的拒绝,使得犯罪分子逍遥法外。
  (二)罪行特定原则
  罪行特定原则(principle of speciality)是指请求引渡的国家对于引渡对象只能按照引渡的罪行罪名对其定罪量刑,不得以引渡之外的罪名进行判决或者处罚。这一原则设计的初衷是保护被引渡人员引渡回国后免受报复而遭受严厉的制裁。
  但由于各国法律规定不同,中国为了将犯罪分子引渡回国,只能就两国相似的罪行请求别国将犯罪分子送回国,而在与被请求国谈判的过程中不得不放弃对犯罪分子其他犯罪行为的追究。这一妥协在客观上使得外逃的犯罪分子免于部分罪行的刑罚而受到相对较轻的惩罚。同时,这一现象在一定程度助长了犯罪分子选择外逃以免于刑罚的侥幸心理。这与我国“罪刑法定原则”“刑法适用平等原则”和“罪责刑相适应原则”严重背离。
  (三)政治犯不引渡
  政治犯不引渡原则(the political offence exception)是指因种族宗教或持有某种政治观点而免于遭受其本国通缉、审判的原则。该原则最早由法国宪法确立,后被各国所广泛认可和接受,成为引渡制度中的一项重要原则。《世界人权宣言》第14条就表明每个人都有不因政治观点倾向而受到母国迫害的权利。
  这个原则的初衷是基于人道主义理念保护基本的人权,但是发展至今日,却成为犯罪人员尤其是贪腐分子被引渡回我国的最大阻碍之一。犯罪分子尤其是国家公职人员由于身份地位特殊,了解并掌握着国家大量的重要信息。一旦罪行败露,一些犯罪分子为了寻求别国的庇护,避免被引渡回国接受刑罚,明知自己的犯罪行为和政治无关,却往往利用一些国家对中国不了解、不信任甚至怀有敌意的态度,以担心政治迫害为由适用政治犯不引渡原则,甚至采取丑化中国形象的手段以求得他国的庇护,达到长期合法居留国外的目的。
  此外,国际上对于政治犯的认定和范围没有统一的标准,一般来讲,根据被请求国的法律规定的标准确定。如果我国与被请求国之间没有引渡条约,别国不承担引渡的义务,根据其国内的标准和法律规定对政治犯进行界定。这确实属于别国主权范围事务,中国不能干涉。由此,在政治犯的判定上存在很大的不确定性。
  另外,被请求国考虑是否为政治犯的因素不仅仅限于法律层面,还会综合考虑政治、外交关系和经济利益等多重因素。因此,该条原则在引渡实践中存在很大弹性。而国外一些国家常基于这些非法律因素的考虑,将中国外逃的罪犯界定为政治犯,从而拒绝我国的引渡请求。
  (四)死刑犯不引渡
  死刑犯不引渡原则是指如果被引渡人引渡后面临着酷刑或死刑的风险,被申请国有权基于人道主义的普遍保护,拒绝引渡请求。
  该原则设计的初衷旨在保护人权,同时,它也迎合了当今国际社会主张废除死刑的潮流。根据我国法律规定,一部分被引渡对象可能会面临死刑的惩罚,而我国在今后相当长一段时间内仍会保留死刑。一定程度上也是因为这个原因,有时我国合理的引渡请求也会遭到已废除死刑国家的拒绝。
  (五)本国国民不引渡
  本国国民不引渡原则(non-extradition of nationals)是指基于一国对本国国民的属人管辖权,拒绝对本国国籍公民的引渡请求。这一原则是维护国家主权的重要体现。
  但是,在当今全球化、地球村的背景下,这一原则成为阻碍引渡的因素之一。我国人口流往外国的强度和规模均高于以往任何历史时期,一方面是因为中国改革开发的政策下,人员流动更为容易和频繁;另一方面是因为世界各国为了吸引人才或者投资,也采取一些宽松的政策吸引中国人取得了外国国籍。由于中国法律规定,一旦取得外国国籍即自动丧失中国国籍。也就是说,中国不承认双重国籍。而很多犯罪分子,早在罪行败露之前就取得了外国国籍或者在逃亡外国后立即申请加入该国国籍,在追究其罪行时,才发现我国已经从法律上丧失了对其的管辖权。而被请求的这些国家不论被引渡的对象是否曾为中国公民,一般基于该原则对于取得该国国籍的人拒绝引渡。近年来这种现象尤其常见,致使我国无法将犯罪分子引渡回国。
  三、应对建议
  中国关于引渡的法制建设已经取得巨大的成就,如2000年12月28日中国通过了引渡法。截至2018年9月,我国已与76个国家缔结司法协助条约、资产返还和分享协定、引渡条约、打击“三股势力”协定及移管被判刑人条约共159项(128项生效),其中引渡条约54项,37项已生效。[1]但是,中国的引渡法制与国外尤其是发达国家相比还存在一定差距,而且存在立法滞后于实践的问题。笔者特提出以下对策建议:
  (一)大力推动引渡条约的签订
  国际法一般认为国家不承担引渡的国际义务,而且,在国际社会中也不存在普遍性的引渡条约。在引渡实践中,被请求国往往依据其国内法或者标准、互惠原则或者双边或多边引渡条约来决定是否引渡。由于引渡条约一旦生效,请求国与被请求国之间的司法协助具有确定性和可预见性。这种方式既能保障两国顺利合作,也能打消犯罪分子外逃以规避或者减轻刑罚的侥幸心理,同时可以大大提高引渡效率,避免漫长的谈判浪费宝贵的公共资源。因此,未来我国应该加大与国外谈判和签订引渡条约的力度,以法律的形式保证引渡请求得到切实执行。
  (二)站在全球的视角完善中国引渡法律
  笔者建议,应该站在全球发展的角度,审视我国法律尤其是刑事法规和涉外法律规范,对一些罪名设计和刑罚设定尽量采取通用的、普遍的、统一的标准。同时,结合中国国情,重新审视双重国籍问题,避免因为无谓的法律差异导致中国合理的引渡请求被驳回。再次,梳理国内法与国际法脱节的问题。以《联合国反腐败公约》为例,中国刑事诉讼法等法律的很多标准与该公约不统一,甚至有些还低于国际通行的标准。最后,及时修订国内法律,与现实需要紧密衔接。目前,中国关于引渡的国内法规发展比较滞后,往往是经历艰苦谈判后的引渡个案带动相关制度的完善。应梳理国内现有引渡案例存在的问题,研究国外引渡制度的先进经验,完善我国引渡法规,尽量做到与国际惯例和现实需要相衔接,有力打击犯罪,封堵由于引渡机制不完善造成犯罪分子外逃而得不到追究的漏洞。
  (三)主动对外宣传我国司法改革成就
  一些国家,尤其是西方国家拒绝中国合理引渡要求的部分原因是对中国的人权法治状况、司法公正、审判独立的实施情况持怀疑态度。另外,由于中西方意识形态不同,中国的引渡请求往往“被政治化”。因此,未来应该重视加大对我国近年来司法改革成就和我国人权保护的宣传力度,让更多的国家了解真实的中国,增信释疑,为引渡合作铺平道路。
  (四)积极寻求引渡替代性措施
  在短期内还无法从根本上改变一些国家对中国不信任的态度,另外,中国引渡法律的完善也无法一蹴而就,在这种情况下,我国应积极探索引渡的替代性措施,例如遣返、劝返和驱逐出境等方式,尽快让外逃人员回国,并依法对其定罪量刑。

【注释】 *本文系海南大学科研启动基金项目kyqd(sk)1819研究成果之一。
  [1]载中国外交部网站,https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/wgdwdjdsfhzty_674917/tl215630.shtml,2018年10月27日访问

【作者简介】何海榕,海南大学。
【文章来源】《人民司法(应用)》2018年第34期。

更新日期:2019/9/21
阅读次数:349

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