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修改《监狱法》若干问题探讨

吴宗宪

    摘要:修改《监狱法》是刑事执行领域一项重大工作,需要认真探讨相关问题,包括强化制约作用、完善基本结构、重视队伍建设、坚持问题导向、反映良好做法、肯定成熟内容、改进会见活动、完善投诉制度和重视国际借鉴,完善立法内容。
    关键词:《监狱法》 修改 问题 探讨

    在《中华人民共和国监狱法》(全文简称《监狱法》)颁布25年之际启动对该法的大修,是刑事执行领域一项重大工作,需要认真探讨下列问题,完善立法内容。

    一、强化制约作用
    在修改《监狱法》时,应当强化监狱在刑事司法中的制约作用。监狱的刑罚执行工作是刑事司法工作的最后环节,监狱是刑事司法机关的一种,与公、检、法机关是一种相互配合、互相制约的关系。但是,在目前的《监狱法》规定中,仅仅体现了监狱对公、检、法机关的配合作用,而没有恰当体现对公、检、法机关的制约作用。这方面的突出例子是《监狱法》有关制约的规定没有得到真正的贯彻落实,特别是没有在发现和平反冤假错案中发挥应有的作用。虽然《监狱法》第24条规定,“监狱在执行刑罚过程中,根据罪犯的申诉,认为判决可能有错误的,应当提请人民检察院或者人民法院处理,人民检察院或者人民法院应当自收到监狱提请处理意见书之日起6个月内将处理结果通知监狱。”但是,从实际情况来看,对于监狱依据《监狱法》第24条规定发出的提请处理意见书,检察院、法院缺乏应有的尊重,要么敷衍了事,在规定时间内简单回复,要么置之不理,根本没有回复,导致监狱在纠正冤假错案中不能发挥应有的作用。在前几年纠正的引起重大社会反响的一些冤假错案中,都没有看到通过这种相互制约的制度设计而纠正的情况。这些冤假错案的当事人在监狱中都被监禁了很长时间,在此期间,不仅他们自己长年累月地反复申诉,监狱也会提请提请人民检察院或者人民法院处理,但是,效果并不理想,导致冤假错案的当事人被监禁多年。例如,云南孙万刚以故意杀人罪被判处死刑缓期两年执行后,在云南第四监狱被监禁5年(1998年底至2003年);[1]湖北佘祥林以故意杀人罪被判处有期徒刑15年后,在沙洋监狱被监禁8年(1998年至2005年);[2]河南赵作海以故意杀人罪被判处有期徒刑15年后,在河南省第一监狱被监禁8年(2003年至2010年);[3]张辉、张高平叔侄以强奸致死分别被浙江法院判死刑缓期二年执行和有期徒刑15年后,在监狱被监禁10年(2004年至2013年);[4]福建念斌以投放危险物质罪被判处死刑后,在监狱中被监禁4年(2011年至2014年)。[5]所以,在修改《监狱法》时,应当强化监狱在刑事司法工作中的制约作用,以便切实发挥监狱在发现和平反冤假错案中不可替代的重要作用。监狱是监禁刑罚的执行机关,监狱工作者每天都要面对被判处监禁刑罚的冤假错案当事人,对于他们在监狱中的表现,了解最多,感受最深,是最有可能发现冤假错案的国家工作人员,如果不能强化监狱在刑事司法中的制约作用,不能充分发挥监狱工作者在发现和解决冤假错案中的重要作用,就很难通过监狱和监狱工作者的努力而尽早发现和平反冤假错案。

    强化监狱的制约作用,不仅体现在对可能有错误的判决的纠正方面,也应当体现在监狱运行的其他方面。在处理监狱设计容量①与押犯数量的关系时,就应当发挥监狱的制约作用。在1983年9月下旬举行的全国劳改、劳教局(处)长会议上,时任司法部部长的邹瑜对监狱系统提出了“收得下、管得住、跑不了、改造好”的要求,这个提法是在全国开展“严打”②的特殊情况下提出,具有明显的时空特征,应当属于权宜之计,而不是监狱系统的长期方针;从监狱工作的客观规律来看,其中的一些内容值得进一步探讨。例如,对于“收得下”的提法就需要反思。监狱的押犯容量在设计和建造监狱时就已确定,究竟能够关押多少犯人,要看监狱的设计容量,根据设计容量建好监狱之后,监狱内可以增加的押犯空间是极其有限的;如果押犯数量接近和达到设计容量,就会出现监狱拥挤的现象,就会产生一系列影响监狱安全运行方面的问题;如果押犯数量超过设计容量,会出现过度拥挤的状况,就会给监狱的正常运行带来巨大威胁。因此,在修改《监狱法》时,应当规定监狱在这方面的制约作用,从而保证监狱能够按照设计容量收押和改造罪犯,避免超过设计容量收押罪犯造成的监狱拥挤等严重问题。

    还如,对于患有严重疾病的罪犯,监狱到底要不要收押?在解决这个问题时,也应当通过强化监狱在刑事司法中的制约作用,按照监狱工作的规律办事。

    综上所述,在修改《监狱法》时,应当认真研究如何强化监狱在刑事司法工作中的制约作用,以便充分发挥监狱在促进刑事司法工作健康运行中不可替代的重要作用。

    笔者考虑,起码可以在《监狱法》中确立三种制度:
    (1)建立对检察院和法院的问责和监督制度。为了增强监狱在发现和平凡冤假错案中的制约作用,对于不履行《监狱法》第24条规定职责的人民检察院或者人民法院,可以采取两种问责制度:1)越级问责制度。如果原判法院或者同级检察院不认真履行《监狱法》第24条规定的职责的,监狱或者监狱的上级管理机关可以要求上一级的法院或者同级检察院处理案件。可以参照《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)关于审判监督程序等方面的规定,设定具体的制度。2)提请监督制度。如果监狱或者监狱的上级管理机关要求上一级的法院或者同级检察院处理案件后,相关案件的问题仍然没有得到解决,监狱或者监狱的上级管理机关可以提请相关的人大常委会对该案件开展执法检查,进行法律监督。可以根据2006年8月27日通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律规定,设定提请法律监督的程序和相关内容。

    (2)着眼监狱刑罚执行完善再审制度。再审制度又称为“再审程序”“审判监督程序”,是对已经发生法律效力的判决和裁定重新审判的制度。《刑事诉讼法》第253条规定了启动再审程序的法定事由:“当事人及其法定代理人、近亲属的申诉符合下列情形之一的,人民法院应当重新审判:(一)有新的证据证明原判决、裁定认定的事实确有错误,可能影响定罪量刑的;(二)据以定罪量刑的证据不确实、不充分、依法应当予以排除,或者证明案件事实的主要证据之间存在矛盾的;(三)原判决、裁定适用法律确有错误的;(四)违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判的;(五)审判人员在审理该案件的时候,有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的。”从监狱刑罚执行的角度来看,这些法定事由存在内容不全的问题。建议在修改《监狱法》时考虑增加两种新的启动再审程序的事由:1)监狱提请处理意见书。如果执行刑罚的监狱根据《监狱法》第24条的规定,针对特定案件提出了提请处理意见书时,应当启动再审程序。2)服刑人员③的反常表现。如果在监狱中服刑的人员一方面长期申诉,另一方面又拒不认罪、也不申请甚至拒绝被减刑和假释时,应当把这类反常表现作为启动再审程序的事由,对其案件启动再审。这是因为,监狱是执行刑罚的场所,将犯人监禁在监狱内并且对其实行监禁的制度,具有强烈的惩罚性质,会引起被监禁人员的巨大痛苦,任何精神正常的人都不想生活在监狱中,他们会千方百计地争取早日出狱,因此,通过减刑、假释等机制早日出狱,是服刑人员的普遍欲望和正常表现;如果有的服刑人员宁愿忍受巨大痛苦也不愿意通过这样的机制谋求出狱,就意味着他们可能有巨大的冤屈,审判机关应当考虑这种情况,通过启动再审程序恰当处理案件。

    (3)建立定期交流信息和协调工作的机制。为了解决监狱中被监禁罪犯数量过多引起的监狱拥挤等问题,应当建立刑事司法机关(公、检、法、司)之间以及监狱与政府部门的其他相关机关之间定期交流信息和协调工作的机制。为了将监狱的押犯数量控制在设计容量之内,监狱系统要经常与刑事司法机关(特别是法院)和其他有关机关进行沟通,通报监狱容量的情况;在监狱的设计容量接近饱和时,要么由法院调整审判工作,多判缓刑,多裁定假释,以便控制在监狱中服刑的罪犯的数量;要么让有关机关扩建、新建监狱,增加监狱容量,在这种情况下还要增加监狱干警数量,以便维持合理的警察与罪犯比率。

    二、完善基本结构

    现行《监狱法》中缺少关于“法律责任”的专门规定,这是立法的重大缺陷。缺少法律责任的法律,不是严格意义上的法律,而变成了一般性的号召文字,缺乏刚性约束力,这是因为,在该法律实施之后,即使不按照《监狱法》的规定去做,也不会带来什么法律后果,无法利用国家强制力迫使有关单位或者个人遵守《监狱法》。仍然以《监狱法》第24条的规定为例。在监狱实务工作中,很多监狱发现被监管的罪犯表现出十分反常的现象,不仅不承认自己有罪、经年累月地书写和寄发申诉书,而且也不要求甚至拒绝减刑,这些表现是不符合大多数罪犯的一般规律的。在发现这些十分反常的现象后,监狱会根据《监狱法》第24条的规定向人民检察院或者人民法院提出提请处理意见书,但是,人民检察院或者人民法院在6个月内不将处理结果通知监狱时,监狱没有任何制约措施。在修改《监狱法》时,应当强化监狱在这方面的制约作用,明确规定出现这种情况时人民检察院或者人民法院应当承担的法律责任。法律责任绝不仅仅是公民个人应当承担的责任,也应当是所有国家机关都要承担的责任。

    在监狱的运行过程中,不遵守《监狱法》规定产生的法律责任是多种多样的。除了上述不遵守《监狱法》第24条规定的人民检察院或者人民法院的法律责任外,还应当包括不遵守《监狱法》的监狱工作者和罪犯的法律责任,不遵守《监狱法》的其他单位、机构、团体以及公民个人的法律责任等。

    在修改该《监狱法》时,应当设立“法律责任”专章,明确规定不遵守《监狱法》具体规定的法律后果,从而增强《监狱法》的权威性和约束力。

    三、重视队伍建设

    在监狱中工作的监狱工作者,是保证监狱正常运行的重要力量。可以说,“监狱设施、监狱工作者和被监禁的罪犯,是监狱的三大有形构成要素。在这三大有形构成要素中,最关键、最重要的有形构成要素,是监狱工作者。”[6]这是因为,历史和现实都证明,没有监狱工作者就没有监狱;优秀的监狱工作者是做好监狱工作的最根本因素。对于在监狱运行中发挥如此中重要作用的监狱工作者,在《监狱法》中应当有专门的、合理的规定。

(一)设立监狱工作者专章

    建议在修改《监狱法》时,设立“监狱工作者”专章,对有关的内容作出详细的规定。目前的《监狱法》在“监狱”一章中既规定了有关监狱的内容,也规定了有关监狱工作者的内容,这种将机构与人员合并在一章中规定的做法,有多方面的问题。第一,名实不符。按照一般的立法规律,在“监狱”一章中应当专门规定监狱机构的相关内容,如果在这一章中既规定了监狱机构的内容,也规定了监狱工作者的内容,会导致本章在章名表述与具体内容方面名不符实。第二,相互干扰。目前的《监狱法》在一章中既规定机构、又规定人员的做法,带来有关机构的内容与有关人员的内容相互干扰,导致对每一方面都不能作出合理、详细规定的突出问题。因此,要想对监狱机构和监狱工作者都作出合理、详细的规定,就应当分章规定。
    因此,建议在修改《监狱法》时,对监狱机构和监狱工作者分章规定。一方面,在“监狱”专章中,对监狱机构的相关内容作出更加详细的规定,其中应当包括监狱的设立、建设、分类、设施、经费、内设机构、监狱企业等内容。另一方面,要设立“监狱工作者”专章,明确规定监狱工作者的种类、不同种类监狱工作者的法律地位、素质要求、工作职责、行为准则、招募事项、在职培训、违纪处理、投诉制度、免责条款等内容。
    在“监狱工作者”专章中,分类规定监狱工作者是十分必要的。监狱是一个十分复杂的封闭型社会,不同类型的监狱工作者承担着纷繁复杂的工作职能,如果将所有监狱工作者都作为警察,就不能很好地满足监狱工作的需要,很不利于监狱工作的顺利进行。实际上,目前我国监狱系统中将所有监狱工作者都作为警察的做法,也不符合国际社会的普遍做法。从国际社会的普遍做法来看,在监狱工作者中,除了作为看守人员或者监管人员的监狱警察之外,还有高级管理人员(监狱长、副监狱长等)、专业人员(教师、医生、心理学家、矫正教育者、社会工作者等)、辅助人员(多种类型的办事人员)、兼职人员等。[7]在我国,也已经对监狱工作者的分类,进行了大量的探讨。刘京(2003)认为,监狱警察可以分为管教人员、罪犯心理矫正人员、生产经营管理人员、行政管理人员和医务人员等5类。[8]盛桂英(2003)认为,监狱工作人员应当分为行政管理人员、专业技术人员、看守人员和辅助人员。[9]周典珠(2004)认为,监狱警察专业岗位可以分为看守人员、管理人员、专业技术人员和行政人员岗位。何剑等人(2004)认为,监狱管理岗位可以分为人力资源管理、刑务管理、教育矫正和看守岗位。陈蔚忠(2005)认为,监狱警察应当分为管理型民警、矫正型民警和刑务型民警。[10]孙卫东等人(2007)认为,监狱警察应当分为行政管理类、监管看守类、教育矫治类、服务保障类、专业技术类等五类。[11]郑维新等人(2008)将监狱警察职位划分为4大类32小类,其中的4大类是管理类、监管类、专业技术类、辅助类。[12]刘从明等人(2008)将监狱警察岗位分为5大类:(1)刑罚执行类;(2)矫治教育类;(3)劳动管理类;(4)行政管理类;(5)服务保障类。[13]本文作者赞同将我国的监狱工作者划分为4大类:第一类是行政管理人员,即在监狱内从事行政管理工作的专门人员,具体包括监狱长、副监狱长、监区长和其他高级行政管理人员等;第二类是专业技术人员,即在监狱中从事需要专门技能的工作的人员,包括监狱内的医务人员、教育人员、心理学工作者、社会工作者、生产技术和管理人员等;第三类是看守人员,即负责监狱内监管罪犯和安全保卫工作的工作人员;第四类是辅助人员,即在监狱内从事辅助性工作的人员,他们协助上述3类人员履行职责,具体包括办事员、秘书、机械操作人员、档案保管员、仓库保管员、汽车驾驶员、日常设备维修人员、炊事人员等。[14]
    建议在修改《监狱法》时,考虑我国监狱工作的复杂性和对于工作人员的不同需要,对不同类型的监狱工作者作出分类规定。在这方面尚未达成普遍共识的情况下,可以在《监狱法》中作出简略规定,为以后的实践探索和制度完善提供法律依据和必要空间。
   
    (二)确立专家型干警沉淀基层机制

    在《监狱法》的修订中,应当充分重视基层一线干警在做好监狱工作中的重要作用,确立专家型干警沉淀基层机制。在监区和分监区直接对罪犯开展工作的基层一线干警,是实际执行刑罚制度,将国家有关监狱和刑事执行方面的立法、政策、方针等变为现实的真正贯彻者、落实者、传导者,是监狱制度与罪犯之间的中介者;改进监狱管理水平、提高罪犯改造质量的工作在很大程度上要依靠基层一线干警进行。因此,建设一支高素质的监狱基层干警队伍,是有效履行监狱职能、推动监狱工作发展的重要基础。为了建设一支高素质的监狱基层干警队伍,必须确立专家型干警沉淀基层机制,这种机制的主要内容是,首先,要在监狱基层干警中培养大量精通业务的专家型监狱干警;其次,要使这样的基层干警心甘情愿地留在基层一线,愿意在监管改造罪犯的基层一线工作中奉献创新、建功立业。如果不确立这样的机制,基层一线干警不安心在自己的岗位上工作,千方百计地想通过担任行政职务等方式脱离基层一线,就不可能真正做好监狱工作。为此,建议在修改《监狱法》的过程中,应当明文规定鼓励基层一线干警变成专家型干警并且愿意在基层一线奉献终身的制度。

    四、坚持问题导向

    在修改《监狱法》的过程中,应当坚持问题导向,努力解决制约我国监狱工作健康发展的突出问题。不同立法活动的价值取向是有差别的。在初次立法中,为了满足设计良好的立法框架等方面的需要,应当坚持理论导向,充分发挥理论研究的指导作用,根据成熟的理论研究成果,设计立法框架,规定条文内容。在后续修法中,考虑到法律的基本框架已经确定,大量的基本制度已有规定,因此,不仅要继续重视成熟的理论研究成果,及时将它们转化为法律条文,更要突出问题导向,不仅要认真研究和高度重视在过去的立法中没有合理解决的突出问题,也要认真梳理和解决法律颁布以来出现的新问题,争取在修改法律的过程中合理解决这些方面的问题。在《监狱法》的修改过程中,也要如此。此次大修《监狱法》,是认真解决监狱系统长期存在的突出问题的难得机遇,应当坚持问题导向,着力解决制约监狱工作健康发展的一系列问题。

    笔者认为,在修改《监狱法》的过程中,起码应当解决下列问题:

    1. 压力过大问题

    目前,监狱基层干警面临着巨大的工作压力。这些压力主要来自下列方面:

    (1)工作任务重。监狱工作者担负着管理与改造罪犯的艰巨任务,而基层监狱工作者负责管理的罪犯人数太多等情况,进一步增加了他们熟悉每个罪犯情况、对每个罪犯开展个别化教育改造等工作的工作难度。同时,尽管罪犯处在不断变化之中,而监狱工作者很难有足够的时间和精力更新知识,提高自己。为了完成所担负的任务,监狱工作者不得不增加工作强度,长期超负荷工作。

    (2)工作风险大。监狱工作者开展工作的对象,是和平年代的社会中危险性最大的一个群体,在对这种人群开展监管改造工作的过程中,很有可能发生多方面的风险。例如,遭遇罪犯的暴力袭击,发生罪犯脱逃、自伤、自杀等事故,甚至遭遇罪犯设置的陷阱等。如果发生严重工作事故,不仅会产生监狱工作者受伤、牺牲等悲惨后果,有关的监狱工作者还会被追究刑事责任。例如,2009年10月17日,内蒙古呼和浩特第二监狱发生4名罪犯杀害监狱警察后脱逃的事件,该事件不仅导致1名监狱警察死亡,而且也导致监狱中有关人员被追究刑事责任:监狱长张和平被呼和浩特市玉泉区人民法院一审判处有期徒刑3年;三监区分队长徐福蒙和监狱警卫队工作人员田国君被判处有期徒刑3年缓刑3年;三监区监区长王军和监狱民警刘文志免予刑事处罚。[15]高风险的工作使得基层监狱工作者长期处于应激状态,身心状态很难得到放松。

    (3)工作时间长。在我国监狱中,普遍存在监狱工作者时间过长的问题。由于监狱基层工作中警力严重不足,导致监狱工作者长期超时间工作和加班。调查发现,大部分监狱工作者平均每天的工作都在10小时以上,[16]很多监狱工作者往往在正常的法定休假日、休息日都无法休息。加班已经成为弥补警力不足的常用手段,“8小时工资、12小时工作、24小时责任”,[17]或者“8小时的工作收入,12小时的工作时间,24小时的工作压力,365天的责任”,[18]成为监狱工作者普遍的真实写照。据统计,我国监狱警察平均每周加班32.5小时,全年累计超过130个工作日。[19]

    (4)其他方面。我国监狱工作者还存在工资要求高、工作报酬低、工作环境差、工作成就低、家庭难兼顾等问题。[20]

    在修改《监狱法》时,应当认真研究监狱干警,特别是基层监狱干警面临的工作压力,规定切实可行的解决办法,缓解监狱干警的工作压力,使他们能够在适度的工作压力中心情愉快地开展工作。实际上,真正能够对罪犯起作用的个别化改造工作,肯定是在平和的心境下、放松的情绪中和颜悦色地开展的工作;巨大压力下的消极情绪状态,绝对不适合开展耐心细致的罪犯改造工作。

    2. 无限责任问题

    在我国的监狱系统中,比较普遍地存在着对干警追究无限责任的问题。只要在监狱工作中发生问题、事故等,不管具体负责的干警是否合理地履行了自己的工作职责,都要找到必须为发生的问题和事故等承担责任的人员,通过处理这些人员解决问题,把寻找和处理“替罪羊”当作解决问题的必要组成部分。这种做法存在严重的问题。首先,缺乏合理性。任何监狱制度都不可能是完美无缺的,监狱的设施等也不是尽善尽美的,在监狱工作中发生一些问题,是必然的,具有一定合理性。如果在发生问题之后,不顾监狱中必然发生某些问题的客观规律,不管具体负责的监狱工作者是否有过错,都要找出承担责任的人加以追究,就会使广大干警体验到沉重的不公平感、委屈感,这种做法必然会极大地挫伤监狱干警的工作积极性,是很不合理的。

    其次,束缚创造性。在监狱中对有罪犯开展的监管改造工作,特别是改造罪犯的工作,是人类社会中最为复杂、难度最大的工作之一,要想在这种工作中取得显著的成效,要想成功地改造在多方面存在巨大差异的每个罪犯,必须充分发挥监狱干警的创造性。只有那些十分符合每个罪犯独特情况的多样化的创造性方法,才有可能真正收到改造他们的效果。但是,在监狱工作中存在的追究无限责任的做法,必然会极大地束缚广大监狱干警在工作中的创造性,会迫使他们谨小慎微、循规蹈矩地严格按照规章制度办事,唯恐发生问题给自己带来麻烦,不敢主动进行管理和改造尝试。这种心理状态和工作情况,只能维持最低限度的监狱运行,不可能激励广大干警通过创造性的活动改善监狱制度和促进罪犯改造。

    再次,有违大趋势。在纷繁复杂的社会中,鼓励人们不怕犯错、勇于尝试、积极探索,是促进社会健康发展的大趋势。这种大趋势必然要求管理部门建立容错机制,允许人们在探索进取中发生错误和问题,宽容对待这类错误和问题。人非圣贤,谁能保证不出错?只有那些不干事、墨守成规、得过且过的人,才不会出错,但是,他们对社会也无贡献可言。提倡建立工作中的容错机制,是近年来管理工作中的重要发展和大趋势。李克强总理2016年3月5日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上所作的《政府工作报告》中指出,“健全激励机制和容错纠错机制,给改革创新者撑腰鼓劲,让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”[21] 2016年“两会”期间,习近平总书记也在黑龙江代表团提出了“三个区分开来”的要求,进一步明确了容错认定的总原则,即把因缺乏经验先行先试出现的失误与明知故犯行为区分开来,把国家尚无明确规定时的探索性试验与国家明令禁止后的有规不依行为区分开来,把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来,保护好广大干部的干事热情。[22]监狱系统应当根据工作特点建立相应的容错机制,允许监狱干警在工作中出错;对于他们在工作中产生的错误,只要符合“三个区分开来”的标准,就应当宽容对待,坚决避免发生问题后不问青红皂白一律追究无限责任的错报做法,切实保护广大干警的工作积极性。同时,要建立从错误中吸取教训、避免再次发生错误的纠错机制。

    在修改《监狱法》的过程中,要包含容错机制的内容,要明确规定免责条款,以便解除广大监狱干警的后顾之忧,鼓励他们以创造性的心态和做法做好监狱工作。

    3. 福利待遇问题。

    监狱干警(特别是监狱基层一线干警)工作压力大、工作任务重、工作时间长,但是,他们的福利待遇并没有很好地体现其工作的特点,与其所从事的工作不相称,这是导致很多监狱干警生活存在困难、不能安心从事监狱工作的重要因素。因此,在修改《监狱法》的过程中,要包含显著改善监狱干警(特别是监狱基层干警)的福利待遇的内容,以优厚的待遇吸引人们从事监狱工作,特别是吸引人们从事基层一线工作。

    建议负责《监狱法》修改的部门,面向全国监狱系统征集需要通过修改《监狱法》加以解决的突出问题,编制问题清单,然后逐个研究它们的重要性、迫切性和难易程度等,在修改《监狱法》的过程中优先解决对于监狱工作具有重大意义、迫切需要解决、目前也能够解决的问题,在《监狱法》条文中明确规定解决这些问题的内容(机制、措施、方法等)。

    五、反映良好做法

    与时俱进的修法工作应当充分反映实践探索和制度建设的良好做法。这些年来,监狱在运行中尝试了很多新的做法,推出了不少改革举措,建立了很多新的制度,应当整理自《监狱法》颁布以来这些方面的成功做法和工作制度,将良好的做法和制度加以规范,写进《监狱法》中,提升为基本的监狱制度。

    笔者感到,下列做法值得加以规范和写入《监狱法》中:

    1. 中华传统文化教育

    中华传统文化是指中华民族在历史发展过程中形成的各种思想文化和观念形态的总和。中华传统文化以儒道互补为核心,还有墨家、法家、名家等文化形态,其表现形式包括古文、诗、词、曲、赋、民族音乐、民族戏剧、曲艺、国画、书法、对联、灯谜、射覆、酒令、歇后语等。中华传统文化是中华民族的先祖们创造的精神财富,是中华民族精神的重要体现,对于中华民族的成员具有非凡的亲和力和巨大的影响力,任何层次的中国人都乐于接受它们,也容易受到它们的影响。因此,应当认识到中华传统文化的这些特点,重视利用优秀的中华传统文化教育罪犯。这些年来,各地在如何利用中华传统文化教育改造罪犯方面进行了大量的尝试和探索,产生了良好的效果,是教育改造罪犯的有效方法。建议在修改《监狱法》时,总结这方面的成功做法,将其写入《监狱法》中。

    2. 社会帮教

    监狱领域的社会帮教是指监狱之外的组织机构和公民个人对在监狱内服刑的罪犯开展的帮助和教育活动。我国监狱系统改造罪犯的长期实践表明,监狱外的组织机构和公民个人到监狱中,对在监狱中服刑的罪犯开展帮教活动,是有效转变罪犯的最佳改造措施之一,
    首先,要鼓励组织机构和公民个人到监狱中开展社会帮教。在修改《监狱法》时,应当规定切实可行的有效措施,鼓励组织机构和公民个人到监狱中开展社会帮教,充分发挥社会帮教在促进罪犯改造方面的积极作用。
    其次,要规定政府部门有义务到监狱中开展社会帮教。这是因为,第一,从犯罪行为原因来看,政府部门有开展社会帮教的义务。犯罪学研究表明,罪犯进行犯罪行为固然有重要的个人原因,但是,不利的社会条件也是他们进行犯罪行为的重要犯因性因素,而不利社会条件的形成和延续,与政府部门在社会治理方面存在的问题有关,是政府部门在社会治理中效能低下或者存在问题的结果之一,从这个意义上讲,政府部门对于当地发生的犯罪行为,负有一定责任。因此,在犯罪行为已经发生、罪犯被关进监狱之后,政府部门应当承担起一定的帮教罪犯,促使他们积极接受改造的义务。第二,从罪犯回归社会来看,政府部门有开展社会帮教的义务。从我国罪犯服刑的情况来看,在监狱服刑期间死亡的罪犯数量很少,绝大多数罪犯服刑之后都要回到社会中生活,每年大约有30万罪犯释放出狱,回到社会上。如果罪犯改造质量较好,他们释放出狱后重新犯罪的可能性就会降低,社会治安状况就会较好,反之亦然。如果在罪犯服刑期间,政府部门提前介入,促使罪犯更好地接受改造,就有可能提高罪犯改造质量,降低他们释放之后重新犯罪的可能性,这会有利于维护良好的社会治安,也有利于减轻政府部门在维护社会治安方面的任务。所以,政府部门应该到监狱中开展帮教活动。
   
    3. 亲情会见

    亲情会见是指罪犯在比普通会见更加优惠的条件下与亲属之间进行的见面活动。在进行亲情会见时,会见的环境和管理更加宽松,例如,可以在单独的房间中进行会见,不一定有监狱工作者进行现场监视;会见的时间比普通会见长;会见的活动比普通会见多,除了在一起谈话之外,还可以在一起点菜进餐,这种在罪犯和亲属间进行的自己预订饭菜的就餐活动,被称为“亲情共餐”“亲属共餐”“亲情团餐”等。亲情会见的最优惠形式是夫妻会见,即罪犯与其配偶在相对封闭的空间中进行的无监视会见。应该说,亲情会见不仅是密切罪犯与亲属关系的最佳方式,也是稳定罪犯情绪、调整罪犯心态、转变罪犯认识的最佳方式之一,应当充分发挥这种制度的积极作用。在过去,监狱干警不愿意使用夫妻会见的重要理由之一,就是担忧不好解决夫妻会见中可能出现的计划生育问题,现在,国家倡导生育二胎,这方面的担忧可以大大减小。建议在修改《监狱法》时,明确规定对符合条件的罪犯实行亲情会见的制度,以便激励罪犯的改造积极性。

    六、肯定成熟内容

    对于在监狱工作出现、实践并且已经较为成熟的相关术语、做法等,应当在修改《监狱法》时加以采纳和明确规定。

    (一)采纳成熟术语

    在修改《监狱法》时,对于已经比较成熟的术语,应当直接采纳和作出规定。例如,长期以来,对于罪犯在服刑期间再次进行的犯罪,监狱系统的实务工作者和理论研究者都使用“又犯罪”的概念加以称呼。这个概念简明扼要,影响广泛,得到了普遍认可,甚至在一些法律中也已经采纳了这个概念。例如,《刑事诉讼法》第273条就采纳了这个概念,该条规定“罪犯在服刑期间又犯罪的,或者发现了判决的时候所没有发现的罪行,由执行机关移送人民检察院处理。”对于这样的概念,在修改《监狱法》时,应当直接采纳。

    (二)规定成熟做法

    对于在监狱系统中经过长时间探索已经趋于成熟的做法,应当在修改《监狱法》时加以规定。这方面的典型例子是罪犯心理矫治。服刑人员心理矫治是指利用心理学原理和方法调整服刑人员心理和行为并促使其发生积极变化的活动。在我国监狱系统中,这项活动开始于20世纪80年代末期,到2000年时,全国已经有93%的监狱成立了心理矫治机构。[23]目前,全国所有的监狱都有心理矫治机构和心理矫治人员。这项工作在转变干警认识观念、调节监狱心理气氛、促进罪犯心理健康、减少罪犯暴力行为、化解监狱危机事件等方面,都发挥了巨大的作用。建议在修改《监狱法》时,充分认识服刑人员心理矫治的重大价值,对其作出相应的规定。

    具体而言,在修改《监狱法》时,应当注意包含下列内容:

    (1)确立制度。要充分认识到服刑人员心理矫治的巨大价值,把它作为维护监狱秩序、促进罪犯改造的基本监狱制度加以规定。同时,要准确理解心理矫治的完整内容,对心理矫治的内容作出准确规定。对于心理矫治的内容,早已达成重要共识,认为心理矫治主要包括五个方面:第一,心理评估,这是指利用多种方法全面深入地了解服刑人员存在的心理和行为问题并做出准确诊断的活动。第二,心理健康教育,这是指为了向服刑人员普及心理健康知识而进行的教育活动。第三,心理咨询,这是应用心理学方法对服刑人员提供解释、启发和指导等帮助的活动。第四,心理治疗,这是指利用心理学等学科的理论和技术消除服刑人员的异常心理和不良行为习惯的治疗方法与治疗活动。第五,危机干预,这是指对处于心理危机状态中的服刑人员迅速给予关怀和帮助的活动。[24]

    (2)提供条件。要在《监狱法》条文中明确规定提供对服刑人员开展心理矫治所需要的各种条件,主要包括两类条件:第一,合格的工作人员,即具备专业资质的心理咨询师;第二,运行的其他条件,包括硬件设施(心理矫治场所、心理矫治设备等)、相关软件(心理量表、规章制度等)、心理矫治经费和心理矫治时间等。

    (3)督促落实。要在《监狱法》中明确规定督促落实心理矫治工作、充分发挥这类工作实效的内容,预防出现把心理矫治设施作为点缀、摆设,只看不用的弊病。

    七、改进会见活动 

    会见是指在监狱服刑的罪犯与来自监狱外面的有关人员见面的活动。《监狱法》第48条规定了这方面的内容:“罪犯在监狱服刑期间,按照规定,可以会见亲属、监护人。”但是,这样的规定过于保守、狭窄,建议在修改《监狱法》时,完善有关会见的规定,改进罪犯的会见活动。

    为了恰当规定会见制度,真正改进会见活动,应当重视下列内容:

    (1)充分认识重要价值。无论是监狱管理者、《监狱法》修改者,还是在监狱中工作的干警,都要充分认识罪犯会见制度所具有的的重要价值,树立有关罪犯会见的恰当观念。从多方面来看,合理的会见制度,对于维系罪犯与家庭的联系(特别是对于维系婚姻关系)、调节和维护罪犯的情绪状态、增进罪犯的身心健康、保持罪犯与社会的接触、调动罪犯的改造积极性、维持良好的监管改造秩序、降低罪犯回归社会的困难性、促进罪犯子女的健康成长等,都具有十分重要的价值。对于监狱管理和罪犯改造而言,合理的会见制度和良好的会见活动,可以产生任何监狱工作者都无法产生的有益作用和积极效果,这是可以有效利用的最佳管理措施和改造方法之一,是真正改造罪犯的工作中必不可少的措施和方法,而不是增加工作负担的额外活动或者多余措施。只有认识到良好会见活动的重要价值,树立了恰当的观念,才能正确对待、合理规定和真正落实罪犯会见制度。

    (2)扩大会见人员范围。目前《监狱法》关于罪犯可以会见亲属、监护人的规定,存在会见人员范围过于狭窄的突出问题。笔者认为,凡是能够对调节罪犯情绪状态、促进罪犯改造动机、增进罪犯了解社会有积极作用的人员,都可以到监狱中通过一定程序会见罪犯,对罪犯发挥积极作用。这些会见人员自己负担经费到监狱会见罪犯,等于是免费送上门的罪犯改造力量,监狱为什么不充分加以利用呢?他们会见罪犯一次,就可以使罪犯的情绪状态得到明显的改善,使罪犯的改造动机得到增强,使罪犯对外面社会的了解得到增加,这些都是监狱在改造罪犯的活动中极力追求的效果,是监狱干警在很多时候花费很多精力都难以实现的目标,为什么不通过组织合理的会见活动实现这样的效果和目标呢?

    具体而言,罪犯可以会见的人员应当包括4类:

    1)罪犯的亲属和监护人。这是罪犯最亲近、与其关系最密切的人,也是最有可能经常来监狱会见的人员。在这里,对于“亲属”应当从最广义上理解,既指宗亲,即出自同一祖先的父系男性血亲,例如,父、祖父、伯父、叔父、兄弟、子、孙子等,也指血亲,即以婚姻为中介而产生亲属关系的人员,但配偶本身除外,包括血亲的配偶(儿媳、女婿、嫂、弟妻、姐夫、妹夫、伯母、婶母、舅母等)、配偶的血亲(岳父、岳母、公、婆等)以及配偶的血亲的配偶(连襟等)。

    2)律师。罪犯或者其亲属、监护人聘请的律师,进行法律援助的律师等,是维护罪犯权利的重要力量,应当无障碍地会见罪犯。

    3)能够帮教罪犯的其他人员。这类人员的范围十分广泛,包括但不限于罪犯的同学、学生时代的老师、邻居、朋友、原单位领导和同事、当地政府和社区组织的人员、社会团体的人员、高等院校的师生、社会志愿者、人大代表、政协委员、企业家和企业员工等。凡是能够对罪犯进行一定的信息交流、心理劝导、物质支持等帮教活动,有确切身份的社会人士,都可以到监狱中会见罪犯。

    4)使领馆人员。这类人员可以到监狱会见正在服刑的外籍犯。

    (3)丰富具体会见种类。在我国监狱系统中,曾经有过多种类型的会见方式,除了罪犯与会见者隔着玻璃打电话的严格型会见之外,还有限制较少甚至很少、气氛较为宽松的聚谈式会见(罪犯与围拢在周围的会见者自由交流的会见)、聚餐式会见(罪犯与会见者一起进餐的会见)甚至在封闭性空间中进行的夫妻会见等。这些种类多样的会见活动,曾经在监狱管理和罪犯改造中发挥了巨大的作用。但是,这些年来,会见方式不断减少,在大多数监狱中只剩面对面打电话的会见方式,为了进行其他会见而建立的相关设施废置不用,这是对良好资源的巨大浪费,是违背监狱规律、违反基本人性的做法。在此次修订《监狱法》的过程中,应当纠正这些不合理的做法,规定多样化的会见种类。

    (4)取消其他相关限制。考虑到会见对于监狱管理和罪犯改造的重要价值,应当在《监狱法》修改以及平时的监狱工作中,取消对于罪犯会见的其他限制,主要有3个方面:1)放宽每次会见的时间限制,④延长每次会见的时间长度。2)取消对会见频率的限制,⑤使罪犯能够尽可能多地会见到对他们有益的人员。3)取消对每次同时会见人数的限制,⑥使罪犯能够与来监狱会见的所有人员见面。

    八、完善投诉制度

    在修改《监狱法》时,应当建立和完善投诉制度。投诉制度是为了解决矛盾纠纷而设立的行政性制度。如果在监狱中设立合理的投诉制度,就可以使有关当事人在遇到不公平对待、遭受冤屈等情况时,通过投诉制度迅速得到公正解决。良好的监狱投诉制度普遍具有一些显著优势:第一,保护性。合理的投诉制度可以有效保护当事人的合法权益,使他们通过正当渠道解决问题,而不必诉诸暴力等非法手段解决问题。第二,行政性。投诉制度是一种行政程序和制度,利用行政资源解决问题。第三,高效性。合理的投诉制度可以快速、有效地解决存在的问题。第四,经济性。由于投诉制度是一种行政程序和制度,而不是诉讼程序和制度,因此,当事人不必缴纳诉讼费,也不必花费资金聘请律师等,可以有效节省当事人的财力。第五,建设性。合理的投诉制度是一种具有很强建设性的制度,可以在多方面发挥建设性的积极作用,包括有效解决当事人的问题,发现监狱管理中存在的问题,降低当事人的挫折感并减少监狱中的暴力行为,树立当事人的正义观念等。

    考虑到投诉制度所具有的显著优势,建议在修改《监狱法》时,确立两种投诉制度:

    1. 罪犯投诉制度

    罪犯投诉制度在国外又称为“犯人诉冤程序”(inmate grievance procedures),它是通过行政途径正式审理和解决监狱内犯人投诉的过程和程序。从国外的情况来看,罪犯投诉制度包括下列共性内容:(1)监狱官员和犯人参与制定和审查这类程序。(2)要有可供选择的非正式解决方式。尽管有正式的犯人诉冤程序,但是,应当鼓励犯人用最基础的非正式方式解决他们的问题。(3)书面政策。诉冤程序必须通过书面的文字材料体现出来,并且要将这种文字材料散发给所有的犯人和监狱工作人员。(4)审查层次。要规定对犯人诉冤要求进行调查和审理的层次。恰当的诉冤程序至少应当包括两个层次。较低的一个层次是监狱管理人员,通常是监狱长。应当尽可能在最低层次解决犯人的诉冤要求。但是,也应当有更高的诉冤层次,以便犯人在不满意监狱的处理结果时,可以提出进一步的诉冤要求。这个层次应当在监狱之外,并且应当有一定的独立性。(5)固定的时间限制。要规定在接到犯人的诉冤要求之后,必须在多长时间内做出答复和处理;在规定的时间内没有做出反应的,允许犯人向更高层次的机构提出诉冤要求。(6)紧急规定。规定对紧急诉冤要求的特别处理程序。(7)书面要求和反应。应该规定犯人用书面材料提出正式的诉冤要求,监狱方面要有正式的书面答复。(8)可利用性。诉冤程序必须是所有犯人都可以接触和利用的程序。(9)对避免报复的防护措施。这类措施可以使犯人毫不担心地提出诉冤要求,能够避免提出诉冤要求的犯人受到监狱官员的报复。(10)保存日志和记录。所有诉冤程序的进展情况和日期,都应该明确记录下来。[25]建议在《监狱法》中明确规定罪犯投诉制度方面的内容,完善这方面的监狱制度。

    2. 干警投诉制度

    干警投诉制度是指通过行政途径正式审理和解决监狱干警投诉的过程和程序。在监狱工作中,不仅罪犯可能会遇到不公平对待、遭受冤屈等情况,监狱干警也会遇到类似的问题。为了通过合理的途径和恰当的方式解决干警遇到的问题和遭受的冤屈,也可以参考上述内容,建立正规的干警投诉制度。建议在《监狱法》中明确规定这方面的内容,以便有效保护监狱干警的合法权益。

    如果在《监狱法》中确立这两种投诉制度,不仅可以实现制度建设的均衡性,避免仅仅重视罪犯制度建设而忽略干警制度建设的偏向,而且可以有效发挥投诉制度的显著优势,促进监狱的和谐运行。

    九、重视国际借鉴

    吸收国际社会的有益做法,是完善我国监狱制度的重要途径。在修订《监狱法》时,应当重视借鉴国际社会在监狱领域的经验。

    建议特别关注两个国际性文件:(1)2015年修订的联合国《囚犯待遇最低限度标准规则》(曼德拉规则)。它对1955年的《囚犯待遇最低限度标准规则》做了重要修改。这个规则是国际社会有关监狱工作的经验和智慧的结晶,在修改我国《监狱法》时,应当认真研究可以吸收的内容。(2)2006年版的《欧洲监狱规则》。这是欧洲理事会(Council of Europe,又译为“欧洲委员会”)发布的文件,反映了欧洲大多数国家在监狱工作中的经验与共识,其参考价值远远优于某个国家的监狱立法,在修改我国《监狱法》时值得重视和借鉴。该规则的第一版在1987年发布,其译文收入拙著《当代西方监狱学》,[26]最新版是2006年版,这一版对1987年版做了很大修改,本文作者已经将其翻译成汉语,将在《犯罪与改造研究》杂志刊登,可以参考。


本文是笔者主持的司法部2018年度国家法治与法学理论研究项目重点课题《监狱法修订研究》(课题编号18SFB1004)的阶段性成果,文中的部分内容曾经在2019年3月8日上午举行的司法部监狱法修订工作专家座谈会上交流过。

注释:

①设计容量(design capacity)是指最初建造监狱时确定的关押罪犯的数量。参见Jeanne B. Stinchcomb, Corrections: Foundations for the Future, 2nd ed. (New York: Routledge, 2011), p.131.

②“严打”是“依法严厉打击刑事犯罪分子活动”的简略表述。1983年8月25日,中共中央发出《关于严厉打击刑事犯罪的决定》,提出从1983年起,在3年内组织3个战役。从1983年8月上旬开始到1984年7月,各地公安机关迅速开展严厉打击刑事犯罪活动的第一战役。此后至2001年,除1985年、1997年外,每年都组织“严打”战役。按照依法“从重从快,一网打尽”的精神,对刑事犯罪分子予以坚决打击。

③“服刑人员”的含义和“罪犯”基本相同,但是,服刑人员一词是一个比较中性的词语,道德谴责、贬斥的意味似乎不多,体现了对这类人员人格的一种尊重,比较适合于对冤假错案的当事人、接受心理矫治的人员等使用。

④在实践中,每次会见时间一般不超过1小时。

⑤在实践中,一般每个月会见1~2次。

⑥在实践中,每次同时会见的人员一般不超过3人。

参考文献:

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[3]赵作海案[EB/OL]. https://baike.baidu.com/item/%E8%B5%B5%E4%BD%9C%E6%B5%B7%E6%A1%88/1386896?fr=aladdin, 2019-03-14.

[4] 浙江叔侄奸杀冤案[EB/OL]. https://baike.baidu.com/item/%E6%B5%99%E6%B1%9F%E5%8F%94%E4%BE%84%E5%A5%B8%E6%9D%80%E5%86%A4%E6%A1%88/403563?fr=aladdin, 2019-03-14.

[5] 念斌[EB/OL]. https://baike.baidu.com/item/%E5%BF%B5%E6%96%8C/15434702?fr=aladdin, 2019-03-14.

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[9] 盛桂英. 中国监狱工作人员分类问题探讨[J], 犯罪与改造研究》2003年第6期,第64-65页。

[10] 转引自浙江省监狱学会政治工作学课题组:《监狱警务技术职务制度的构筑[J], 中国监狱学刊, 2006年(2):30.

[11] 孙卫东、骄阳:《关于监狱人民警察分类管理的几点思考[J], 犯罪与改造研究, 2007年(10):63-65.

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[19] 顾伟:《监狱人民警察心理健康浅析[J], 中国监狱学刊, 2008(4):135.

[21] 李克. 政府工作报告[EB/OL]. http://www.gov.cn/guowuyuan/2016-03/05/content_5049372.htm, 2017-08-20.

[22] 苗启新等. 容错机制怎么构建[J], 学习时报, 2016-07-04(A6).

[23][24] 吴宗宪主编. 中国服刑人员心理矫治[M]. 北京:法律出版社, 2004:2,24-31.

作者简介:吴宗宪(1963—),男,甘肃永登人,北京师范大学刑事法律科学研究院教授,法学博士,博士生导师。
文章来源:《中国监狱学刊》2019年第3期,第20-30页。

更新日期:2019/7/24
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