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解除强制医疗程序实务探析

胡嘉金 刘志军

【摘要】 强制医疗程序作为一种社会防卫程序,在维护社会公共安全、保障人权方面有着非常积极的作用,但是强制医疗程序实施以来,仍存在许多问题,尤其是在解除强制医疗程序方面,解除条件、审理程序等许多问题没有规范,导致程序使用率偏低。本文主要从如何保护被强制医疗人员人身自由权、其近亲属知情权等方面来完善解除强制医疗的具体条件及程序,并提出针对性建议。
【关键词】 解除强制医疗;精神病;刑事诉讼法
  
  我国2012年《刑事诉讼法(修正案)》和《精神卫生法》的出台,将强制医疗程序纳入了法治的轨道。但司法实践中,各地法院均反映称,强制医疗程序作为一种新增设的诉讼程序,无论是在对法律、已有司法解释规定内容的理解方面,还是在程序的实际运作方面,均存在一些问题需要解决,导致该程序使用率偏低,适用效果不理想。[1]目前,学界对强制医疗程序的讨论主要集中在理论性的性质界定、比较研究和检查监督等方面,对实施中的细节问题涉及却不多。[2]针对目前的理论研究现状,本文拟结合作者所在辖区法院审理的解除强制医疗案件就我国现有的解除强制医疗救济机制进行分析探讨,并针对司法实践中存在的问题提出建议,以期对今后的制度完善有所裨益。
  一、解除强制医疗案件基本情况
  笔者在中国裁判文书网上分别以“案件类型:刑事案件;全文检索:强制医疗;文书类型:决定书”和“案件类型:刑事案件;全文检索:解除强制医疗;文书类型:决定书”为关键词进行了检索,强制医疗案件相关文书数据走势情况如下图:
  (图略)
  可以看出,强制医疗程序及解除强制医疗程序的适用在前4年呈现出较明显的增长趋势,但是2017年至今,又呈现大幅减少。2014年樊崇义教授在《河北检察机关新刑诉法实施调研报告》一文中调研的强制医疗案件数据情况为:2013年1-10月,河北省公诉部门共受理强制医疗案件24件24人,决定提出申请22件22人,法院决定强制医疗15件15人。[3]从中国裁判文书网检索数据来看,江西省法院系统自新《刑事诉讼法》施行至今,公布上网的强制医疗案件共有15件,涉案15人,其中决定强制医疗的有14人,被驳回强制医疗申请的有1人。14名被强制医疗人员中有5人提起了解除强制医疗申请,其中4人被法院决定予以解除,1人被驳回解除申请。该起被驳回解除申请的案例恰是笔者所在辖区法院审理的。对比河北省的调研数据来看,江西省法院系统决定强制医疗的案件数量较少,其中申请解除强制医疗的案件更少,提出申请的人员占比为33.33%,被决定解除强制医疗的人员占比26.67%,仍然被强制医疗的人员占比73.34%。为厘清解除强制医疗程序中存在的问题,笔者选取唯一一例被驳回解除强制医疗申请的案例进行分析。
  基本案情如下:涂某分别于2016年3月3日、3月5日用刀刺伤其妻子尧某某致重伤二级。经精神病学鉴定,涂某作案动机呈病理性,对自己的行为辨认能力和控制能力丧失,被评定为无刑事责任能力并送往医院进行治疗。2016年6月13日,江西省抚州市临川区人民法院对涂某做出了强制医疗的决定。2016年10月19日,涂某父亲提出解除强制医疗的申请,并提供了医院对涂某治疗期间的病情评估意见。审理过程中,区法院依法委托了江西精神病学司法鉴定所对涂某进行了法医精神病鉴定,鉴定意见为:涂某目前处于疾病的缓解期,社会功能恢复,符合解除强制医疗的条件。最终,区法院并未适用该鉴定意见,认为:虽然涂某经过治疗病情已经有了明显好转,目前处于疾病的缓解期,但是其父亲涂某某无法做到24小时监管,被害人尧某某、涂某户籍所在地和长期居住地基层组织也都表示无法对其进行有效监管。区检察院认为涂某之前系暴力犯罪,仍具有一定人身危险性,建议对涂某继续强制治疗。综合涂某的病症及各方意见,区法院驳回了涂某父亲的申请。
  案件虽然顺利审理结束,但是该案例揭示出了目前解除强制医疗案件审理中存在的诸多问题,诸如“已不具有人身危险性”“是否需要继续强制医疗”“如何有效监管”的标准如何判断、谁来判断等等。
  二、解除强制医疗程序存在的问题
  结合我国立法及上述申请解除强制医疗案例,笔者认为我国解除强制医疗程序主要存在以下问题。
  (一)被强制医疗人员及其近亲属享有的知情权不明。《刑事诉讼法》288条规定,对于已不具有人身危险性,不需要继续强制医疗的,被强制医疗人员及其近亲属有权申请解除强制医疗。尽管为了防止强制医疗机构怠于行使定期诊断评估的职责,防止强制医疗措施被滥用或者不必要的延长强制医疗时间,《刑事诉讼法》赋予被强制医疗人的近亲属申请解除的权利。[4]但是如何确保被强制医疗人员的近亲属能够及时并有效地行使解除权,立法并未予以明确。近亲属要行使解除权,必须建立在其对被强制医疗人员的治疗情况及精神状况有着最基本的了解,并认为现在符合解除条件时,他们的解除申请才最有可能获得准许。但事实上,在强制医疗的过程中,只有强制医疗机构能够最及时并最全面地掌握精神病人的精神健康状况资料,被强制医疗人员的近亲属并不能掌握上述信息。在这种情形下,任由被强制医疗人员近亲属茫然地、随意地申请解除强制医疗程序,实际上是在浪费有限的司法资源,在当前案多人少矛盾激烈的情形下,必将更进一步地影响司法效率乃至司法质量。
  (二)对强制医疗机构行使解除强制医疗申请权的监督不明。强制医疗机构作为强制医疗的实际执行单位,不仅肩负着治疗精神病患疾病的职责,更负有保障社会公共利益不受到精神病人随意侵害的义务。《刑事诉讼法》289条规定了人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督,最高人民检察院2016年6月8日正式印发的《人民检察院强制医疗执行检察办法(试行)》对强制医疗执行检察监督的对象和监督方式做了进一步的明确规定,但是上述规定均未明确对医疗机构行使解除申请权的监督职责。在缺乏监督的情形下,强制医疗机构在行使申请权的过程中可能会走极端:即怠于行使解除申请权。
  在刑法学理论上,强制医疗是为了实现社会防卫和恢复精神病人健康而采取的对精神病人的人身自由予以一定限制,并对其所患精神疾病进行治疗的一种保安处分措施。[5]在强制医疗过程中,即便被治疗人员可能已经不再具备社会危害性,医疗机构也可能从保护社会公共安全利益出发,不积极主动去行使申请权。这是因为,从解除强制医疗申请权的作为与不作为来看,强制医疗机构不作为情形下承担的社会风险和责任风险显然更小。不作为的情形下,可能存在的风险仅仅是精神病患及其家属对其的谴责或投诉,且该可能性非常低,因为解除强制医疗申请权的主体并不限于强制医疗机构,精神病患本人及其近亲属同样可以作为申请主体,在有选择的情形下,强制医疗机构更可能选择将风险转移至精神病患家属本身,告知其可以向法院申请解除,将自身的风险降到最低。作为的情形下,其更可能正面遭受了受害人及社会公众施加的压力,一旦被解除强制医疗,曾经的受害人必将时刻处于忐忑不安的状态下,正常的工作生活也必然受到影响,其必然直接施压给申请机构甚至向人民法院要求不得解除强制医疗。因为无论哪个机构都不敢、也不能断言被申请人从今以后再也不会具有人身危险性。同时,一旦被解除强制医疗人员再次发生危害社会的行为,当时申请解除的医疗机构必将承担更大的风险与压力,在巨大的社会舆论压力之下,因缺乏法定的追责规定,强制医疗机构的责任领导及直接责任人员更有可能遭遇随意性的“人治化”追责。
  另外,现行规定仅仅是明确强制医疗费用由国家负担,但是国家对强制医疗费用如何负担、如何结算并无明确规定,一旦经费预算不足,在不完全具备解除条件的情形下,其有可能仓促出具诊断评估报告,直接告知被强制医疗人员家属,或“诱导”家属向法院申请解除强制医疗,将对被强制医疗人员的监管职责转移至被强制医疗人员的近亲属。这一点,与周峰、祝二军、李加玺在《强制医疗程序适用情况调研报告》阐述的“申请解除强制医疗措施的案件,基本上均由被强制医疗人的近亲属提出解除强制医疗措施的申请,尚未发现由强制医疗机构主动提出解除意见的案件”结论是一致的。[6]
  (三)解除强制医疗的条件不明确。《刑事诉讼法》288条规定了强制医疗解除的法定条件,即“强制医疗机构应当定期对被强制医疗的人进行诊断评估。对于已不具有人身危险性,不需要继续强制医疗的,应当及时提出解除意见,报决定强制医疗的人民法院批准”。这个条件与法院决定能否对行为人采取强制医疗措施关于“行为人是否具有继续危害社会的人身危险性的条件”是一致的。但是对于“已不具有人身危险性”如何准确评估,法律并无明确规定,法院往往也难以对其进行实质性审查。实践中,为了防止精神病人脱管后再次危害社会,法院往往对行为人是否具有继续危害社会的可能性仅作形式审查,审查标准非常宽松,导致对于检察机关提出申请的精神病人,一般均作出了予以强制医疗的决定,客观上不当扩大了强制医疗措施的适用范围。[7]在解除强制医疗案件中,人民法院进行审查时,主要是依据强制医疗机构出具的诊断评估报告进行衡量判断,但该评估报告的具体内容并无明确规定,人民法院审查标准内容过于模糊。另外,从解除强制医疗的法条规定来看,该标准审查的重点是被申请人现在是否具有人身危险性,并未考虑到精神病人被解除强制医疗后的一段时期内的人身危险性问题,与之对应的是精神病一般都具有易反复的特点。那么,为了避免解除强制医疗后可能遭遇的风险与压力转移至人民法院,人民法院也可能从保护社会公共安全的角度出发,作出驳回申请的决定。涂某解除强制医疗纠纷一案,区法院正是基于“申请人涂某某、涂某妻子尧某某、其户籍所在地和长期居住地基层组织均表示无法对其进行有效监管,且区检察院也建议对涂某继续强制治疗”的原因,才没有参照江西精神病学司法鉴定所法医精神病鉴定结论解除强制医疗。
  (四)审理解除强制医疗案件的程序不明。法院驳回申请人关于解除强制医疗的申请后,申请人不服,能否申请复议,刑诉法及解释未作明确规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》(以下简称《司法解释》)第537条规定,申请人对不服强制医疗决定,可以向上一级人民法院申请复议。但《司法解释》第542条并没有规定人民法院对被强制医疗人作出继续进行强制医疗决定之后,申请人有向上一级人民法院申请复议的权利。
  (五)文书格式及内容不规范。最高人民法院目前尚未制作关于解除强制医疗的决定书规范样式。在中国裁判文书网上以“文书类型:决定书”“解除强制医疗”为关键字进行检索,显示的文书格式差别较大。主要有以下特点:一是文书名称不统一。有的表述为“解除强制医疗决定书”,有的表述为“刑事决定书”,还有的表述为“驳回解除强制医疗申请决定书”;二是决定书主文表述不规范。法院决定解除强制医疗的情形下,有的仅决定对被申请人解除强制医疗,有的在决定解除强制医疗的同时,责令监护人对被申请人严加看管并确保继续医疗;法院决定不解除强制医疗的情形下,有的直接表述为“驳回申请人对被申请人解除强制医疗的申请”,有的则表述为“对被强制医疗人继续强制医疗”,不一而足。
  三、完善解除强制医疗程序的几点建议及对策
  (一)最大限度保护被强制医疗人员人身自由权,赋予被强制医疗人员及其近亲属知情权。医疗机构定期向被强制医疗人员近亲属报告治疗情况及被强制医疗人员精神状态,在被强制医疗人员已不具有人身危险性,不再需要继续强制医疗的情形出现后,应当告知被强制医疗人员及其近亲属,其可以申请解除,并将申请解除的诊断评估报告原件送达给被强制医疗人员及其近亲属。其中关于解除申请的主体,应按照分两种情形分别确定:第一种,对于已经治愈,不需要监护人监护,其也不再具有社会危害性的人员,可以由强制医疗机构、被强制医疗人员或其近亲属直接申请解除强制医疗。第二种,对于无法根治,但是目前不具有人身危险性,不需要继续强制医疗,但需要监护人定期监护,必须审查监护条件,由强制医疗机构和监护人员共同申请。
  (二)设置被强制医疗人员及其近亲属申请解除的前置程序,提升司法效率,节约司法资源。目前司法实践中案多人少矛盾本就十分突出,由此引发的司法质量和司法效率问题尚未解决,设立强制医疗制度的同时,既要保护当事人诉权,也应注重保障司法资源的合理利用。如前所述,被强制医疗人员及其近亲属必须先行了解被强制医疗人员的基本状况,认为达到了解除条件后,且主观上愿意对其实施监护行为,客观上具备了充分、必要的监护条件,才能向法院申请解除,提交申请时,应同时附上被强制医疗人员的评估诊断报告、自身具备的监护情况材料。如无法获取评估诊断报告的,可以向法院申请调取强制医疗机构作出的最后一次评估诊断报告,并责令其在最后一次评估诊断报告的基础上,结合被申请人现在的治疗情况、精神状况等,对被申请人是否符合解除条件作进一步的评估,出具专作解除申请用途的评估诊断报告。关于监护材料,应重点突出监护人的行为能力、经济状况、其家庭情况、居住条件等因素,以便法院综合判断被申请人在解除申请后能否持续保持不具备人身危险性的状态。
  (三)明确不严格履行强制医疗操作规范并造成严重后果的责任追究。建议对不严格履行强制医疗操作规范并造成严重后果的强制医疗机构责任人员进行追责。严重后果分两种情形:一是怠于行使解除申请权,导致已经治愈的被强制医疗人员被长期限制人身自由的。关于“长期”期限的确定,可以在对更多个案进行调研的基础上研究决定,建议最少限定为一年以上;二是滥用解除申请权,报送的诊断评估报告存在重大错误,导致被强制医疗人员被解除后,在社会上造成严重危害后果的。
  (四)建立强制医疗基金。由强制医疗机构每年年初结合近三年来的强制医疗费用开支情况报送预算报告,在强制医疗个案费用开支中,先从强制医疗基金中预支费用,之后每月或每季度参照医疗保险报销政策,对具体费用开支进行审核,并由医保机构对合理的开支费用进行报销,年底再对强制医疗基金开支情况进行审计,以确保强制机构“有钱可用”,避免其不敢、不愿接受被强制医疗人员,避免其在接收后草率治疗,对后续的强制医疗带来一系列不利影响。
  (五)明确解除强制医疗的具体条件。
  法条仅是模糊性的规定,操作空间过大,应结合实际情况,针对各种类型的精神病患,细化具体的解除条件。
  1.延长判断标准审查的时间线。精神疾病大都具有疗期长、治愈难、易反复的特性,为此,审查法定判断标准的时候,不仅要对现行状态进行审查,更要预审“将来状态”——精神病人的“再犯可能性”,即刑诉法规定的“已不具有人身危险性,不需要继续强制医疗的”标准,其考察范围应延伸至解除申请后的“将来状态”。法院审查时,不仅要审查现在被申请人的状态,更要审查解除强制医疗后的一段时期内,其会否产生人身危险性,并由此判断是否需要继续强制医疗。根据精神病学分类,精神病患者可分为冲动攻击型、极度妄想型和社会功能衰退型三种类型,其中,冲动攻击型精神病人如果无法得到有效看管和医疗,继续危害社会的可能性最大,另外两种类型的人身危险性相对较小。[8]法院审查时,应结合评估诊断报告重点审查以下内容:精神病人所患精神疾病的种类、既往病史和治疗情况,对于没有“再犯可能性”的应解除强制医疗措施。
  2.区分定期诊断评估报告与解除强制医疗诊断评估报告,明确两种报告的功能和内容。《刑事诉讼法》288条规定了强制医疗机构应当定期对被强制医疗的人进行诊断评估。但是该诊断评估报告的功能立法并未做明确规定,该诊断评估报告是否等同或应否等同《刑事诉讼法》司法解释541条规定要求的诊断评估报告?笔者认为,从服务治疗和服务审判的角度出发,应当在定期诊断评估之外,再建立解除强制医疗诊断评估报告制度,并对两种报告的功能和内容进行明确。对一般的定期诊断评估报告,应明确其两个功能,第一个是服务治疗的功能;第二个是保障被强制治疗人员的人员自由不被侵犯。为此,其着重点是评估强制医疗措施的治疗效果,以便及时调整治疗措施等,同时审查被强制治疗人员的精神状态,一旦发现其可能已不具备人身危险性的,应立即启动更为细致严谨的“解除强制医疗诊断评估报告”,对其现在的精神状态及持续演化情况进行评估,以确定能否向法院申请解除强制医疗。解除强制医疗诊断评估报告显然不应等同于定期评估报告,评估的重点内容必然是围绕刑诉法规定的解除强制医疗标准进行,如果最后评估结论仍然是可以向法院申请解除强制医疗的,报告中同时必须明确以下内容:如解除强制医疗后,对被申请人应持续进行的治疗、服用的药物进行说明,实现前述措施应具备的具体监护条件、居住环境等要求,并预估采取上述治疗措施后的情况,情况符合逾期及不符合逾期的具体表现状态,并明确告知监护人员应当采取的相应对策;如未按规定进行持续治疗、服用药物的后果,及必须采取的紧急应对措施等。上述内容,应结合被申请人的具体精神疾病做个案的具体评估,以上述“居住环境”内容为例,针对某些特殊的精神疾病类型,明确其应当避免遭遇甚至不得遭遇的某些场景、因素,并明确告知遭遇该场景后监护人必须采取的应急处理措施,并立即进行精神状况评估。
  同时,为了保证提出解除医疗的及时性,立法应当明确规定:如果被强制医疗的人经评估已经具有人身危险性,则强制医疗机构应在得出评估结果之日起3日内向法院提出解除强制医疗的意见。[9]
  另外,在审查过程中,应注意判断应否解除强制医疗标准的审查机构是人民法院,“已不具有人身危险性、是否需要继续强制医疗”均应由法院结合强制医疗机构出具的诊断评估报告以及监护条件进行确定,不能由医疗机构直接确定,医疗机构仅能提供诊断评估报告作为法院的审查依据。人民法院在审查的同时,应当综合被申请人或者被告人所患精神病的种类、症状,案件审理时其病情是否已经好转,以及其家属或者监护人有无严加看管和自行送医治疗的意愿和能力等情况予以判定。必要时,可以委托相关机构或者专家进行评估。[10]
  (六)明确监护人责任。一旦被解除强制医疗人员疾病复发,而监护人故意放任致其又发生严重后果的,监护人应当承担相应的刑事责任;监护人疏忽大意的,可以不承担刑事责任,民事责任依照我国民事法律规定确定。同时,鉴于精神疾病具有疗期长、治愈难、易反复、医疗费高的特点,强制医疗精神病人家属很可能负担不起或者不愿意负担强制医疗的费用,直接影响了对精神病人的有效监护和治疗,参照前文所述,可以采取以下措施:一是针对该类人员设立医保报销机制,建立药物报销目录,对其费用进行合理报销,由国家负担医疗费,逐步实行免费救治政策。[11]二是确保并督促监护人履行监护职责,逐步推进有奖监护政策。规定强制医疗机构负有解除后的监督职责,由该机构定期联系监护人,了解被监护人的精神状况,结合实际情况建议定期对其进行精神状况评估,并由相关部门对符合条件的监护人或监护机构实施奖励。
  (七)赋予申请人对作出继续强制医疗的决定享有申请复议权。尽管《司法解释》第537条仅规定了申请人可以对强制医疗决定申请复议,没有规定对继续强制医疗决定可以申请复议,但是强制医疗决定与继续强制医疗决定的内容都是进行强制医疗,本质内涵一致,为保证强制医疗诉讼程序上的完整性,应视为《司法解释》第537条规定的强制医疗决定包含继续强制医疗决定在内,赋予申请人对作出继续强制医疗的决定同样享有申请复议权。
  (八)规范文书格式和内容。关于文书格式问题,建议最高人民法院尽快研究出台新的《刑事诉讼文书样式》,对强制医疗及解除强制医疗程序案件文书格式方面的相关问题进行规范。另外,决定书内容应进行明确,法院决定解除强制医疗的,应明确决定书主文的两个内容:一是对被申请人解除强制医疗;二是责令监护人严加看管并确保继续医疗;法院决定不能解除强制医疗的,应严格依照《司法解释》第542条的规定,在驳回申请人申请的同时,决定对被强制医疗人继续强制医疗。
  结语
  现行强制医疗制度实施的时间不长,决定强制医疗的案件不多,申请解除的就更少。但今后每一个决定强制医疗的案件都有可能面临申请解除强制医疗,而现行规定较为原则,在具体实践中,存在诸多缺陷和漏洞,只有不断完善措施和程序,才能在维护社会安全和稳定的同时,切实保障好每个精神病患者人身自由的基本权利。

【注释】
  [1]周峰、祝二军、李加玺:“强制医疗程序适用情况调研报告”,载《人民司法·应用》2016年第7期。
  [2]徐文晶、朱奎彬:“强制医疗机构:基于专业性与合法性的双重考量”,载《医学与法学》2017年第1期。
  [3]樊崇义等:“河北检察机关新刑诉法实施调研报告”,载《国家检察官学院学报》2014年第3期。
  [4]黄太云:“刑事诉讼法修改释义”,载《人民检察》2012年第8期。
  [5]卢建平:“中国精神病患者强制医疗问题研究”,载王牧主编:《犯罪学论丛》第6卷,中国检察出版社2008年版,第462-490页。
  [6]同注[1]。
  [7]同注[1]。
  [8]同注[1]。
  [9]王君炜:“我国强制医疗诉讼救济机制之检讨”,载《法学》2016年第12期。
  [10]最高人民法院指导案例63号徐加富强制医疗案案例要旨。
  [11]郭声琨书记在2018年1月22日中央政法工作会议上的重要讲话精神强调对肇事肇祸严重精神障碍患者逐步实行免费救治并落实有奖监护政策。

【作者简介】胡嘉金,中国社会科学院法学研究所与最高人民法院中国应用法学研究所博士后;刘志军,江西省抚州市中级人民法院法官。
【文章来源】《法律适用》2018年第13期。

更新日期:2018/10/12
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