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侦查监督问题的法解释学分析

高嘉蓬

【摘要】 对侦查机关侦查行为是否合法进行监督,是法律赋予人民检察院的重要职责。无论是侦查机关的侦查还是人民检察院的侦查监督,都需要与以审判为中心的刑事诉讼制度改革相适应,进一步强化证据意识,增强人权保障理念,保证侦查行为的合法性。逮捕、拘留后羁押直接关系到当事人人身自由,关系到侦查羁押期间侦查取证行为的合法性等重要问题。介入侦查作为人民检察院侦查监督的手段,虽然理论界和实务界广泛赞同,但也一直没有上升到法律规范。正视并解决人民检察院侦查监督所面临的问题,进一步改革和完善侦查监督的范围和手段,才能更好地实现侦查发现真实、打击犯罪与保障人权之间更高层次上的平衡。
【关键词】 逮捕后羁押;拘留后羁押;侦查监督;介入侦查
  
  侦查作为一种公共权力,包括查明犯罪事实和发现、抓获犯罪嫌疑人,采取拘留、逮捕等强制性羁押手段等。紧急性、强制性是侦查权的天然属性和特点,同时还具有一定的易扩张性。强制性是查明犯罪事实,抓获、羁押犯罪嫌疑人所必须,但因其与人身自由权等宪法性权利密切相关,如用之不当,无节制地扩张,则必然造成侦查环节中发现真实与保障人权的冲突,造成对当事人合法权益的重大威胁。因此,在赋予侦查人员必要的应对各种紧急、突发状况的强制性手段和侦查措施的同时,还应当对侦查权特别是羁押进行必要的控制和监督,以保证侦查行为的合法性,防止侦查权无节制的扩张和滥用,实现发现真实与保障人权之间的平衡,这既是现代司法制度必须重视和解决的问题,也是以审判为中心的刑事诉讼制度改革中必需重视和解决的问题。
  根据我国刑事诉讼法的规定,检察机关为了履行监督职责,可以通过参与侦查机关对重大案件的讨论等方式介入侦查,发现违法侦查行为,通过对逮捕适用的审查、羁押必要性审查等方式,对侦查机关的侦查活动进行监督,以保障侦查机关侦查行为特别是强制性侦查行为的合法性、正当性。但是近年来,检察机关侦查监督面临的监督范围过窄、监督手段不足的问题一直存在,逮捕、拘留后羁押监督制度需要进一步完善,多年来实践证明行之有效但饱受质疑且难以上升到法律层次的介入侦查问题依然没能解决。本文力图结合近年来的司法实践并运用法解释学的方法,重新解读刑事诉讼法相关条文之间的逻辑关系,发现其中存在的不周延之处,破解其中可能存在的冲突,进而提出改革完善的建议,以期能够有利于我国检察机关侦查监督制度的完善,在更高层次上实现侦查活动中保障人权,保障当事人的合法权益的目标,保障侦查所获取的证据能够经得起法庭和法律的检验。
  一、我国现行逮捕后羁押的法律监督制度
  逮捕后羁押监督制度是我国检察机关侦查监督制度的重要内容,但却在侦查监督制度中研究相对薄弱。
  2012年修订后刑事诉讼法总则中明确规定“尊重和保障人权”。其中第93条明确规定羁押必要性审查制度:犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后,人民检察院仍然应当对羁押必要性进行审查,对于不需要继续羁押的,应当建议予以释放或者变更强制措施。由此,逮捕后羁押及其监督制度的重要性逐步为人们所关注和重视。
  在西方国家,未决羁押是一种单独的强制措施,需要由预审法院或者治安法院法官审查决定,逮捕仅仅是强制犯罪嫌疑人到案的一种强制措施,犯罪嫌疑人被逮捕后,并不一定必然带来长时间的羁押。在我国,检察机关根据法律明确规定的逮捕条件,通过严格的审查程序,对犯罪嫌疑人批准或者决定逮捕,则必然附带对犯罪嫌疑人一定时期的羁押期限。正因为如此,为了全面保障被羁押人合法权益,防止不应当羁押或者不应当继续羁押的犯罪嫌疑人被羁押,我国刑事诉讼法不仅明确规定了逮捕的条件,还规定了羁押必要性审查制度和延长羁押期限审查制度。这些是我国侦查监督制度的重要组成部分。完善逮捕后羁押监督制度,对于减少对犯罪嫌疑人的不必要羁押,最大限度地保障被羁押人合法权益,节约司法资源,实现司法公正,具有极为重要的法律意义和现实意义。
  (一)逮捕后羁押监督制度存在的问题
  1996年刑事诉讼法,明确规定了延长侦查羁押期限审查制度,2012年刑事诉讼法修改后,明确规定了羁押必要性审查制度。可以说,2012年刑事诉讼法的修改,进一步完善了我国逮捕后羁押监督制度,丰富了检察机关侦查监督制度的内涵和范围,有利于全面保障当事人合法权益,保证侦查行为的合法性。但是也不得不指出,现行刑事诉讼法无论是关于逮捕后侦查羁押期限审查制度的规定,还是逮捕后羁押必要性审查,都还存在需要进一步完善之处。
  首先,羁押必要性的法律内涵需要进一步明确。2012年修改后的刑事诉讼法,明确了羁押必要性审查制度。地方各级人民检察院根据这一规定,办理了一大批羁押必要性审查案件,有效地保障了当事人合法权益[1]。但是同时,司法实践也发现了一系列问题。法律对什么是“羁押必要性”并无明确规定。实践中,有人把羁押必要性等同于逮捕条件,把羁押必要性审查等同于逮捕条件再审查或者逮捕必要性审查。[2]因而造成了羁押必要性审查实践中难以解决的困惑。应当说,羁押必要性与逮捕条件在内涵上确有其相通之处,但是二者并非同一关系。二者的相通之处是“羁押必要性审查梯度制衡具有外部横向视野,粘连着逮捕必要性审查、羁押必要性审查前后的跟进梯度。两者在审查程序、审查标准、审查时间、处理结果等方面相互制衡,相互补充……”{1}。主要表现为均需要“有证据证明有犯罪事实”,且“采取取保候审不足以防止发生社会危险性”。但是对于逮捕条件中的“可能判处徒刑以上刑罚”,在决定是否逮捕与进行羁押必要性审查时,要求则存在明显区别。对于被取保候审的犯罪嫌疑人,违反了取保候审规定,情节严重,需要逮捕的,应当予以逮捕。而被取保候审的犯罪嫌疑人,则包括“可能判处管制、拘役、或者独立适用附加刑的”人,而这些则显然不属于“可能判处徒刑以上刑罚的”犯罪嫌疑人。这些人之所以需要逮捕,是因为其在被取保候审期间,违反了取保候审相关规定,且情节严重,因而需要逮捕。但是其涉嫌的犯罪事实并不一定因此而变得“可能判处徒刑以上刑罚”。因此,如果把逮捕条件完全适用于羁押必要性审查,对于不可能判处徒刑以上刑罚而“可能判处管制、拘役、或者独立适用附加刑的”犯罪嫌疑人,因其违反取保候审相关规定,情节严重,被予以逮捕,而在进行羁押必要性审查时,又因其涉嫌犯罪事实不“可能判处徒刑以上刑罚”,要被建议释放或者把“逮捕”再变更为“取保候审”,如此在“捕”与“放”之间反复,不仅可能徒增新的社会危险性,损害法律的权威性和严肃性,也不符合羁押必要性审查制度的宗旨和目的。可见,完善羁押必要性审查制度,实现设置羁押必要性审查制度的目的和任务,必须明确羁押必要性的具体内涵。
  其次,在逮捕后侦查羁押期限审查制度中同样存在类似的问题。根据我国刑事诉讼法第154-158条的规定,逮捕后的侦查羁押期限不得超过2个月。案件复杂,期限届满不能侦查终结的案件,经上一级检察院批准,可以延长1个月。延长后仍然不能侦查终结,如果是属于交通十分不便的边远地区的重大复杂案件,重大的犯罪集团案件、流窜作案的重大复杂案件,犯罪涉及面广,取证困难的重大复杂案件,经省级人民检察院批准,可以再次延长2个月。延长后仍然不能侦查终结,对于可能判处10年以上徒刑的犯罪嫌疑人,经省级人民检察院批准,可以再延长2个月。如此,逮捕后对犯罪嫌疑人的侦查羁押期限,可长达7个月。侦查羁押期间,如果发现犯罪嫌疑人另有重要罪行的,自发现之日起,可以重新计算侦查羁押期限。
  从上我们发现,人民检察院在对逮捕后侦查羁押进行监督时,决定是否批准延长侦查羁押期限的理由主要是:“案件复杂,期限届满不能侦查终结”、“交通十分不便”、“取证困难”等。即人民检察院是否批准延长侦查羁押期限,主要是根据案件的复杂程度、取证的难易程度等。这样,致使人民检察院在决定是否批准延长侦查羁押时,主要以侦查机关的工作能力和工作效率来决定是否对犯罪嫌疑人继续羁押,而不是根据羁押的性质,考虑被羁押人是否还具有社会危险性,不继续羁押是否有可能给社会带来新的危害等因素来决定是否延长侦查羁押期限。侦查机关在侦查过程中,又会不可避免地更多考虑方便自身工作的需要,主张对犯罪嫌疑人继续羁押。如此,人民检察院在对逮捕后侦查羁押期限进行监督时,往往会根据侦查机关的需要来决定是否延长侦查羁押期限。对此,笔者认为,这不仅有违于羁押的性质,也不符合设置逮捕后侦查羁押期限监督制度的目的。
  此外,在逮捕后侦查羁押期限审查的程序上,也需进行一定程度的诉讼化改造。犯罪嫌疑人被逮捕后,侦查机关认为需要延长侦查羁押期限的,虽规定了需要提请人民检察院审查批准,但检察机关在审查过程中,只审查公安机关单方面提供的“延长羁押期限报告”、“简要案情”等材料,而不必听取犯罪嫌疑人及其聘请的律师的意见,不必听取被害人、证人的意见。因而该程序具有显著的“办手续”一样的行政审批性质。检察机关审查是否批准延长羁押期限的程序缺乏基本的诉讼特征。这同样有违于逮捕后侦查羁押期限审查制度的宗旨和目的。
  (二)逮捕后羁押法律监督制度的健全和完善
  首先,应当进一步明确羁押必要性的具体内容和法律内涵。是否具有羁押必要性是决定是否继续羁押犯罪嫌疑人,包括是否延长侦查羁押期限必须面对的问题。在世界各国的刑事诉讼制度中,无论是逮捕还是羁押,都是不得已才适用的强制措施。在决定是否(逮捕)羁押犯罪嫌疑人时,首先应当考量该犯罪嫌疑人是否涉嫌犯罪,涉嫌犯罪是否严重;其次还要考量如果不羁押犯罪嫌疑人,是否会出现妨碍诉讼的行为等新的社会危险性,即是否存在打击报复证人、举报人等,是否存在伪造变造证据等社会危险性因素。无论是我国的逮捕,还是其他国家的逮捕或者羁押,都是只有在不得已时才适用,而不仅仅是为了方便侦查机关的侦查工作。这既是侦查发现真实的需要,也是保障人权的需要。这一精神在我国关于逮捕条件的规定中得到了很好的体现。但是如前所述,在羁押必要性审查制度中,不仅羁押必要性的具体内容缺乏规定,而且在逮捕后的侦查羁押期限审查制度中,也是过多考虑的是侦查工作的需要,忽视了犯罪嫌疑人是否具有羁押必要性或者继续羁押的必要性[3]。
  根据我国羁押的性质和特点,借鉴其他国家和地区关于羁押的法律规定,笔者认为,“羁押必要性”应当包括以下内容:第一,有证据证明有犯罪事实。这是在判决前羁押犯罪嫌疑人必须具备的实体条件,也是逮捕和羁押犯罪嫌疑人必要的前提条件。这一条件在对犯罪嫌疑人审查逮捕时需要,在逮捕后进行羁押必要性审查,在延长侦查羁押期限审查时同样需要。第二,释放被羁押人或者变更强制措施,可能会导致发生新的社会危险性。人民检察院经过审查,认为释放被羁押人或者变更逮捕措施,不继续羁押犯罪嫌疑人不至于发生新的社会危险性的,可以建议释放或者变更强制措施。反之,在进行羁押必要性审查时,则不应当建议变更逮捕措施。在对侦查羁押期限进行审查时,则应当批准延长侦查羁押期限。第三,被羁押人不存在法定的健康原因或者特殊的案件情况。如果被羁押人有证据证明有犯罪事实,且涉嫌犯罪比较严重,经过审查发现被羁押人患有严重疾病、生活不能自理;或者是怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女;或者是生活不能自理的人的惟一扶养人;或者是属于羁押期限届满案件尚未办结,需要采取监视居住措施等情形的,人民检察院在进行羁押必要性审查或者延长侦查羁押期限审查时,可以建议变更逮捕为监视居住。
  其次,把“具有羁押必要性”作为人民检察院侦查羁押期限审查的重要条件。在对羁押必要性具体内涵明确的基础上,建议对延长侦查期限的条件和程序进行相应的调整。根据刑事诉讼法第93条的规定,犯罪嫌疑人被逮捕后,直至判决前,符合法定条件的,均需要进行羁押必要性审查。这当然包括逮捕后的侦查羁押期间。所以,根据刑事诉讼法第154、156、157条的规定,在逮捕后的侦查羁押期间,侦查机关认为需要延长侦查羁押期限,提请人民检察院审查批准的,人民检察院在审查是否批准延长羁押期限时,应当把是否具有羁押必要性作为延长羁押期限的必要条件。由此,解决人民检察院侦查羁押期限审查制度中存在的只考虑侦查工作需要,而不考虑被羁押人是否需要继续羁押的问题。当然实践中也有人认为,既然法律已经明确规定了人民检察院审查批准延长侦查羁押期限的条件和程序,就应按照法律规定的条件和程序进行审查,而不应再考虑别的因素。
  笔者认为,从我国侦查羁押的性质和特点可以看出,犯罪嫌疑人被逮捕后,在经过了一定时期的羁押后,再次决定继续羁押该犯罪嫌疑人,无论是羁押的期限,还是对被羁押人人身自由限制的程度,均无异于对犯罪嫌疑人的第二次甚至第三次逮捕。因此,无论是在羁押必要性审查程序中,还是在延长侦查羁押期限的审查程序中,犯罪嫌疑人是否具有羁押必要性,都是检察机关应当审查的重要因素。具有羁押必要性,是逮捕和继续羁押犯罪嫌疑人都必须具备的前提条件。这既是保障人权的需要,也是世界诸多国家羁押犯罪嫌疑人的通行做法。因此,建议把刑事诉讼法第154条至第156条分别予以修改:第154条修改为:对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过2个月。案情复杂、期限届满不能终结的案件,犯罪嫌疑人具有继续羁押的必要的,可以经上一级人民检察院批准延长1个月。第155条修改为:因为特殊原因,在较长时间内不宜交付审判的特别重大复杂的案件,犯罪嫌疑人具有继续羁押的必要的,由最高人民检察院报请全国人民代表大会常务委员会批准延期审理。第156条修改为:下列案件在本法第154条规定的期限届满不能侦查终结的,且犯罪嫌疑人具有继续羁押的必要的,经省、自治区、直辖市人民检察院批准或者决定,可以延长2个月:(1)交通十分不便的边远地区的重大复杂案件;(2)重大的犯罪集团案件;(3)流窜作案的重大复杂案件;(4)犯罪涉及面广,取证困难的重大复杂案件。而对于我国刑事诉讼法第157条规定的对犯罪嫌疑人可能判处10年有期徒刑以上刑罚,如果依照第156条规定延长期限届满,仍不能侦查终结的,应当直接认为该犯罪嫌疑人具有继续羁押的必要性,经省、自治区、直辖市人民检察院批准或者决定,可以再延长2个月。而不宜再要求单独对继续羁押的必要性进行审查。
  再次,对人民检察院审查侦查羁押期限的程序进行诉讼化改造。按照现行刑事诉讼法的规定,人民检察院在对侦查羁押期限进行审查时,只是审查侦查机关的相关法律文书和简单案件材料,审查批准程序行政化特点突出。这既不符合现代刑事诉讼制度的发展趋势,也与羁押对犯罪嫌疑人人身自由限制的强度不相适应。正因为如此,2012年刑事诉讼法,已经将人民检察院审查批准逮捕的程序进行了一定程度的诉讼化改造。如人民检察院审查批准逮捕,可以讯问犯罪嫌疑人。对是否符合逮捕条件有疑问的,犯罪嫌疑人要求向检察人员当面陈述的,或者侦查活动有重大违法行为的,则应当讯问犯罪嫌疑人。而且,人民检察院还可以询问证人等诉讼参与人,听取辩护律师的意见。特别是辩护律师提出要求的,则应当听取辩护律师的意见。
  逮捕后经过一定期限后,再次决定对其继续羁押,这在性质上,或者是对犯罪嫌疑人人身自由的限制程度上,与再次对该犯罪嫌疑人逮捕无异。对于人民检察院审查是否批准延长羁押期限的程序,也应当借鉴2012年修改后的人民检察院审查逮捕的程序,对审查批准延长羁押期限的程序进行诉讼化改造。人民检察院在审查批准是否延长侦查羁押期限时,也应当讯问犯罪嫌疑人,询问证人等诉讼参与人,听取辩护人的意见,以保证批准延长侦查羁押期限决定的公正性和客观性。同时建立相应的救济程序,赋予被羁押的犯罪嫌疑人申诉权。对于人民检察院批准延长侦查羁押期限的案件,侦查机关接到批准延长羁押期限决定书后,应当把延长期限的决定和理由告知犯罪嫌疑人。犯罪嫌疑人认为延长羁押期限不当的,其本人及其委托的律师可以向作出批准决定的人民检察院申诉,人民检察院应当在一定期限内予以审查并答复申诉人。
  二、建立刑事拘留及拘留后羁押监督制度
  拘留是侦查机关常用的刑事强制措施,其对被拘留人人身自由的强制性程度相当于逮捕,只是拘留后对犯罪嫌疑人的羁押不像逮捕后羁押期限那么长。但是,拘留后羁押的时间也多在7日以上,有相当一部分犯罪嫌疑人被拘留后羁押期限达30天。对于不讲真实姓名,住址、身份不明的,经县级以上公安机关负责人批准,拘留期限自查清身份之日起计算。这样,对于该类被拘留人,拘留的期限就有可能远远超过30天。拘留是侦查机关查明犯罪事实所必需,但是鉴于其对当事人人身自由剥夺的严重程度,且司法实践中滥用拘留特别是滥用30日拘留的情形多有发生。故无论是理论界还是实务界,人民检察院加强对拘留的监督已经成为共识。2016年以来,四川自贡市、南充市等地的检察机关,借助信息化手段,开展了对拘留的专项监督,取得了良好效果,并得到学术界人士的积极肯定。[4]
  人民检察院在履行侦查监督职责中,加强对拘留的监督,包括对拘留适用的监督,对拘留后羁押的监督,防止拘留特别是长时间拘留的滥用,进一步完善人民检察院侦查监督制度,在以审判为中心的诉讼制度改革的背景下,对于加强人民检察院对审判前程序的主导,保证侦查行为的合法性,具有非常重要的意义。强化人民检察院在审前的主导地位,是以审判为中心的刑事诉讼制度改革的重要目标之一。人民检察院在审前的主导地位一方面体现在通过审查起诉,发挥审前过滤作用,防止不应当进入审判程序的案件进入审判环节,浪费司法资源,另一方面还体现在人民检察院通过侦查监督,通过介入侦查,发挥监督作用。
  (一)我国刑事拘留及拘留后羁押存在的主要问题
  根据我国刑事诉讼法的规定,拘留是指由公安机关决定,并由公安机关执行,强制犯罪嫌疑人到案,并在短时期内予以羁押,限制其人身自由的强制措施。多年来司法实践表明,拘留措施的适用主要有如下三个问题:
  首先,拘留后羁押期限过长且缺少必要的监督制衡。刑事诉讼设置拘留措施的目的主要是为了应对紧急突发情况,及时控制犯罪嫌疑人,防止发生新的社会危险性,而在短时间内限制犯罪嫌疑人的人身自由。强制性、紧急性、暂时性是其基本特征。因此,在世界一些国家和地区,对犯罪嫌疑人拘留后,在较短的时期内即应当移送有管辖权的机关审查决定是否予以羁押[5]。
  从我国的拘留措施对犯罪嫌疑人人身自由的强制和限制程度上看,与世界上许多国家的逮捕相似。如英美法系的“逮捕”,一般是强制犯罪嫌疑人到案的一种强制措施。包含了我国刑事诉讼中的拘留、逮捕、扭送和警察法中规定的留置盘查所涵盖的强制到案的内涵,但是并没有我国的拘留、逮捕所附带的较长时间羁押效力。在强制犯罪嫌疑人到案后,必须尽快地将其带到预审法官或者侦查法官面前,决定对其是否羁押。如美国刑事诉讼中,对于当场犯有重罪的人、警察当场目睹的犯罪人或者因“可能原因”被认为犯了重罪的人可以逮捕。在英国,警察具有合理根据怀疑犯罪已经发生,并有合理根据怀疑某人为实施该罪的人,可以实施逮捕。在法国,拘留的条件是“当存在一个或多个正当理由已经或试图实施一项重罪或一项可能会判处监禁刑的轻罪时,该人将会被适用拘留而等待接受侦查人员的处置。”{2}关于拘留后的羁押期限,根据法国刑事诉讼法,通常情况下,拘留的期限不得超过24小时。在符合法律规定的理由时,共和国检察官可以在说明理由的情况下书面授权再将拘留延长24小时。羁押法官可以再将这一措施延长到查过48小时。但是,“必要时,本次拘留的开始时间可以被确定为该人最初被羁押的时间,即如果一个人因为同一事实而被置于羁押状态下,则之前的羁押期限也要被计入到本次拘留的整个期限中”{2}。为了加强对拘留适用的监督,新修改的法国刑事诉讼法还规定了适用拘留的司法审查制度,即“原则上拘留应当在共和国检察官的监督下进行”{2}这样,在法国,拘留的时间最长达到4天。
  根据我国刑事诉讼法第89条的规定,公安机关对于被拘留的人认为需要逮捕的,应当在拘留后3日以内,提请人民检察院审查逮捕。在特殊情况下,提请审查批准逮捕的时间可以延长1日至4日。对于流窜作案,多次作案,结伙作案的重大嫌疑分子,公安机关提请检察机关审查批准的时间可以延长至30日。在实践中,一些不符合延长拘留期限的的犯罪嫌疑人也被适用该规定予以长时间拘留,个别地方甚至违规适用30日的拘留。另外,根据公安机关办理刑事案件程序规定,犯罪嫌疑人不讲真实姓名、地址,身份不明的,拘留期限自查清身份之日起重新计算。这样,拘留的期限会更长。如此之长的拘留期限,与设置拘留措施的主要目的不相符合,也不符合拘留措施应有的紧急性暂时性特点。特别是随着我国社会的发展,公安机关侦查能力、侦查水平的不断提高,随着保障人权意识的增强,在当前司法体制改革和以审判为中心的刑事诉讼制度改革中,我们应当重新认识这些问题,从程序上对拘留特别是拘留后长时间的羁押加以限制和监督。
  其次,在拘留的适用上,侦查机关自行决定和执行,缺少必要的制衡。从相关国家法律规定看,对剥夺当事人人身自由的强制措施的适用,均需要一定的制衡程序。如根据美国的法律规定,与我国拘留相似的逮捕的适用,应当向治安法官申请。即使是针对紧急情况的无证逮捕,逮捕后也必须迅速将犯罪嫌疑人带至治安法官处,由治安法官对是否符合逮捕条件进行审查,只有在治安法官认定符合逮捕条件时,逮捕的效力才能维持。“对此,美国学者深有感触,当负责法律执行的官员意图进行逮捕时,获得逮捕令绝非‘走过去,拿过来’那么简单”{3}(P.189)。这即是通过逮捕的申请权、决定权的分离,来防止强制措施的滥用,实现对强制措施适用的制约。在法国刑事诉讼中,超过一定期限的拘留也需要羁押法官来审查决定。而在我刑事诉讼中,拘留的决定和执行均由公安机关负责,这也可以说是在实践中导致延长至30日的拘留滥用的一个重要原因。
  再次,严格令状原则难以发挥拘留应对突发、紧急情况的需要,使侦查人员既难以及时控制犯罪嫌疑人,防止发生新的社会危害,也难以及时发现和固定证据,影响侦查的效率。根据我国刑事诉讼法第83条的规定,拘留必须出示拘留证,即采取严格的令状原则。“令状原则固然能够较为妥当地保障公民权利,却无法适应侦查实践必须快速作出决断的情况”。因此,“在各国实践中,除非追诉机关意图长期羁押嫌疑人或者处于审判阶段,一般不申请逮捕令而代之以其他强制手段。换句话说,在行为法层面上,令状原则逐渐退出了暂时剥夺公民人身自由的领域,而成为保障公民不受不合理羁押的重要手段”{3}(P.192)。在我国刑事诉讼中,无论是逮捕还是拘留,都要求符合令状原则。这一规定对于防止侦查人员滥用拘留措施,的确起到了一定监督控制作用。但是,我们也必须看到,这一规定同样不符合设置拘留这一强制措施的目的,难以满足侦查人员应对紧急突发情况的需要。所以,在实践中这一规定的执行就出现了变通。如公安机关办理刑事案件程序规定121条第2款规定,紧急情况下,来不及办理拘留手续的,应当在将犯罪嫌疑人带至公安机关后立即审查,再办理法律手续。
  (二)建立健全我国刑事拘留及拘留后羁押制度
  针对拘留制度存在的问题,笔者认为建立对拘留强制措施的适用特别是对拘留后羁押的监督制度是十分必要的。但是赋予侦查机关有效控制犯罪嫌疑人的手段,是维护社会秩序,发现真实的需要,也是社会发展的必然要求。“随着工业文明的迅速发展,交通、通讯的发达,为有效控制犯罪,必须赋予追诉机关控制犯罪嫌疑人的有效手段”{3}(P.192)。因此,无论是人民检察院审查决定还是人民法院审查决定,都有违于刑事诉讼设置拘留这一措施应对紧急突发情况,及时控制犯罪,控制犯罪嫌疑人的目的,也不符合刑事诉讼的效率原则。因此,对于拘留措施适用,有必要把拘留措施的决定权和执行权仍保留在侦查机关。但是,为了加强对侦查机关拘留适用的监督,建议赋予当事人向人民检察院申诉的权利。公安机关对犯罪嫌疑人采取拘留后,犯罪嫌疑人及其辩护人等认为拘留不当的,可以向人民检察院申诉。人民检察院经审查,认为确属不当的,应当提出纠正意见。侦查机关应将纠正情况通知人民检察院。
  关于拘留后羁押存在的问题,建议借鉴司法审查制度,建立拘留后羁押监督制度。鉴于司法实践中有侦查机关对不属于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子,把拘留后羁押期限延长至30日的问题。建议侦查机关认为对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子,在拘留后已经羁押7日,仍然认为需要继续延长拘留后羁押期限至30日的,应当报请人民检察院审查批准。人民检察院在审查时,应当借鉴羁押必要性审查制度中的“羁押必要性”,审查是否还存在继续羁押的必要性。如果没有继续羁押必要性,不需要继续羁押的,可以建议侦查机关改变拘留措施,对犯罪嫌疑人采取取保候审等强制措施。有继续羁押必要的,批准延长拘留期限。这样既考虑到公安机关侦查案件的紧急性、复杂性,可以避免拘留后长时间羁押的滥用,又符合司法审查的原则。对此,有地方检察院与公安机关一起进行了积极有益的探索,取得了较好的效果。[6]
  在未来刑事诉讼法修改中,建议研究和借鉴实践中的经验和做法。此外,鉴于拘留必须出示拘留证带来的问题,建议通过立法规定在紧急情况下可以适用无证拘留。同时,为了防止这一权力的滥用,建议规定侦查人员在对犯罪嫌疑人拘留后,应当立即向侦查机关负责人报告,侦查机关负责人要立即进行审查,符合拘留条件的,在法定期限内签发拘留证,确认无证拘留的法律效力,否则应当立即解除拘留。这既是现代社会保障人权的需要,也是及时控制犯罪、打击犯罪的需要。
  三、通过明确介入侦查的法律地位完善侦查监督
  如果说逮捕后羁押监督、拘留及拘留后羁押监督讨论的是人民检察院侦查监督范围的完善问题,那么,明确介入侦查的法律地位则主要是讨论人民检察院侦查监督的手段问题。介入侦查作为人民检察院侦查监督的重要手段之一,早在上世纪80年代就已经提出。经过多年的实践探索和总结,其对侦查及侦查监督的作用和意义越来越为更多的人所认同。学术术界对此也做了大量的研究,取得了丰硕的研究成果。但遗憾的是,介入侦查制度时至今日在刑事诉讼法上的地位依然没有得到明确。
  1988年10月28日,最高人民检察院、公安部联合发布了《关于加强检察、公安机关互相联系的通知》,肯定了人民检察院在侦查监督工作中提前介入公安机关侦查活动的做法。但是,人民检察院介入侦查制度仍没能在法律上明确规定下来。2014年,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化司法体制和社会体制改革的意见》再次明确提出,要健全司法权力运行机制,优化司法职权配置,加强和规范对司法活动的法律监督,要探索建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议的制度。这也充分说明了检察机关通过介入侦查、对重大、疑难、复杂案件提出意见和建议,引导侦查机关取证,及时发现和纠正侦查活动违法行为的必要性和重要性。
  因此,有必要进一步研究在未来的刑事诉讼法修改中,明确人民检察院介入侦查,引导取证的法律地位。建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议制度,是介入侦查的具体表现形式,而介入侦查则是在检察机关提前介入这一制度基础上发展而来。在上世纪80年代,这一制度就被相关司法解释明确了下来。我国刑事诉讼法对此则仅仅作了原则性规定,介入的手段也仅仅是检察机关可以在侦查机关通知的情况下,参与公安机关对重大案件的讨论,参与勘验和复查等,致使有人质疑人民检察院介入侦查的法律根据是否充分?同时对人民检察院基于侦查监督职责是否可以主动介入侦查,介入侦查范围如何确定等问题均提出疑问。为此,有必要对介入侦查制度作更进一步的探究。
  (一)介入侦查的目的和必要性——在“介入”与“超然”之间
  及时发现侦查中的违法行为,是人民检察院履行侦查监督职责的重要前提和条件。但是,如果仅仅通过审查批捕、审查起诉方式进行,往往会导致这种监督过分注重侦查的结果,过分注重犯罪事实的实体性审查,忽视对侦查行为本身的监督。且这种监督由于是静态的、事后的,检察机关仅能通过对公安机关移送的案卷材料进行审查,这必然影响程序性违法行为的发现和纠正的力度,影响对违法侦查行为监督纠正的及时性和有效性,致使受到违法侦查行为侵害的当事人的权利得不到及时、有效救济。由于法律对介入侦查的范围、手段、程序等,缺乏明确具体的法律规定,不同人员和部门对此缺乏统一认识,致使该制度自产生以来一直处于讨论和争议中。尽管现行人民检察院刑事诉讼规则(试行)第567条规定了“人民检察院根据需要可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动,发现违法行为,情节较轻的可以口头纠正,情节较重的应当报请检察长批准后,向公安机关发出纠正违法通知书”。但是仍有人认为,人民检察院介入侦查,容易混淆监督工作与侦查工作的界限,影响侦查工作的效率。因此,尽管地方一些人民检察院和侦查机关联合出台了相关规定,但是因为刑事诉讼法规定的不够明确,致使介入侦查工作难以更好的开展,侦查监督的效果也因此受到影响。
  对此,笔者认为,人民检察院介入侦查,并没有混淆公安机关和人民检察院的分工负责制度,检察机关为了履行监督职责,既要“介入侦查”,又要“超然于侦查”。介入侦查,并不是要履行应当由侦查机关履行的侦查职责,只是从法律规定的犯罪构成要件等方面,对侦查工作提出一些意见和建议,只是为了更好地履行法律赋予的侦查监督职责,为了及时发现和纠正侦查活动中的违法行为,保证侦查取证行为的合法性,保障当事人的合法权益。刑事诉讼法关于检察机关可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论,检察机关发现侦查活动有违法情况的,应当通知公安机关纠正的规定,为检察机关介入侦查提供了一定的法律依据。实践中侦查人员涉嫌犯罪,有的侦查机关主动要求检察机关介入侦查,更为检察机关介入侦查提供了现实必要性。这在实践中,主要表现为公安机关在发现侦查人员涉嫌犯罪案件时,往往会主动要求人民检察院介入侦查,以彰显侦查的公正性。因此,有观点认为,“司法警察本身涉及违法、贪渎等案件,检察官应有介入侦查程序,成为侦查主体之必要”{4}(P.122)。所以,“从加强侦查监督的角度,有必要肯定、加强并完善介入侦查制度”{5}(P.359-362)。
  人民检察院介入侦查,的确在提高办案质量、提高诉讼效率等方面起到了积极作用,但这并不是检察机关介入侦查的根本目的。检察机关介入侦查,一方面对侦查取证提出意见和建议,一方面是为了解决检察机关侦查监督时间滞后、渠道不畅、手段单一的问题,是为了更好地履行侦查监督职责。因此,检察机关介入侦查,必须立足于监督,在“介入”与“超然”之间,找准检察机关的法律定位。要在监督中体现配合,通过介入侦查,了解有关案件情况后,对侦查取证提出一些意见和建议,同时更要在配合中体现监督,通过介入及时发现和纠正违法侦查行为。这既是刑事诉讼分工负责、互相配合、互相制约基本原则的必然要求,也是人民检察院法律监督性质的必然要求。
  (二)介入侦查的范围和方式——在“应然”与“实然”之间
  关于检察机关介入侦查的范围,有观点认为,人民检察院为了履行侦查监督职责的需要,对于介入的范围不应有所限制。人民检察院应当根据案件情况,认为可能存在违法侦查行为的,都可以介入侦查。对此,国外也有类似的立法例。如俄罗斯联邦刑事诉讼法典第37条规定,检察官在刑事案件的审前诉讼程序运行阶段,有权要求调查机关与侦查机关排除在调查或者预先侦查阶段违反联邦性法律的情况;有权要求并审查侦查官或者侦查机关负责人关于拒绝提起、中止或者终止刑事案件的决定是否具有合法性与合理性,并根据本法典就此作出决定。有权撤销调查官继续参与刑事调查,如果调查官的行为破坏了本法典的要求。有权撤回调查机关调查的任何刑事案件并将其移交侦查官,并附带相应移交理由的必要说明等{6}(P.393-394)。这对于我们完善介入侦查制度很有借鉴意义。
  从应然的理论角度来讲,人民检察院作为法律监督机关,为了履行监督职责,可以对侦查机关侦查的任何案件在必要时予以介入。但是在实践中,从“实然”的角度出发,根据我国刑事诉讼的特点,刑事案件发案实际情况,以及检察机关自身的工作实际等,要求检察机关对所有案件都介入侦查是不现实的。如前所述,检察机关介入侦查的着眼点和落脚点,不是检警一体,不是联合办案,而是为了履行侦查监督职责,为了及时发现和纠正违法,同时对侦查取证提出意见和建议。把介入侦查着眼点放在重点案件上,既可以较好地避免介入侦查对分工负责制度造成过多的冲击,也是人民检察院既要介入侦查又要超然于侦查的地位所要求的。因此,检察机关在介入侦查中,有必要突出重点案件和重点环节,既要根据监督需要,适当扩大检察机关介入侦查案件的范围,增强检察机关发现和纠正违法行为的及时性、有效性,又要防止违反公安机关、检察机关分工负责原则,影响监督的客观性和公信力。
  因此,应当总结多年来人民检察院介入侦查,履行侦查监督工作的实践经验,积极探索人民检察院对侦查机关侦查的重大、疑难案件向侦查机关提出意见和建议制度,对检察机关介入侦查机关侦查案件的范围作出明确规定:第一,重大犯罪案件。如危害国家安全犯罪案件;重大的危害公共安全犯罪案件;严重危害社会治安的暴力犯罪案件;重大有组织犯罪案件;严重破坏社会主义经济秩序犯罪案件。第二,疑难犯罪案件。主要是侦查人员、检察人员、辩护人等在法律适用上、证据的审查和判断上有分歧的案件。第三,人民检察院通知公安机关立案侦查的案件以及在案件事实认定、证据采信等方面有重大分歧的案件。第四,侦查人员涉嫌犯罪,侦查机关主动要求人民检察院介入侦查的案件。第五,犯罪嫌疑人、辩护人等提出侦查人员有刑讯逼供、暴力取证等违法行为的案件。第六,人民检察院认为有必要介入侦查的其他案件。对于上述案件,人民检察院可以介入公安机关侦查活动,可以通过参加公安机关对重大案件的讨论,参加公安机关的勘验、检查、复验、复查,参加公安机关对犯罪嫌疑人的讯问,对被害人、证人和其他诉讼参与人的询问等方式进行。同时,介入侦查的检察人员应当对侦查机关侦查的重大、疑难案件的调查取证等提出意见和建议。
  人民检察院派员介入侦查工作中,发现侦查人员非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由;违法决定、执行、变更、撤销强制性侦查措施;非法搜查他人身体、住宅,或者非法侵入他人住宅;对犯罪嫌疑人实行刑讯逼供或者使用暴力逼取证人证言,或者以暴力、威胁、贿买等方法阻止证人作证或者指使他人作伪证的,或者帮助当事人毁灭、伪造证据;侵吞或者违法处置被查封、扣押、冻结的款物;违反法律规定的拘留期限、侦查羁押期限或者办案期限,对犯罪嫌疑人超期羁押;或者私放在押的犯罪嫌疑人等违法情形的,应当依法予以纠正。情节较轻的,口头提出纠正违法意见。情节较重的,书面提出纠正意见。涉嫌犯罪的,依法移送有管辖权的机关立案侦查。对于涉嫌违法但不涉嫌犯罪的办案人员,如果认为由其继续办理案件可能影响案件公正办理的,根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家安全部联合下发的关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行),提出给予违法办案人员行政处分或者更换办案人员的建议。对于违法取得的犯罪嫌疑人供述、证人证言等非法证据,应当依法予以排除。
  结语
  优化司法职权配置,强化对司法和执法权的监督制约,让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义,是近年来司法体制改革和以审判为中心的刑事诉讼制度改革始终追求的价值目标。在这一大背景下,加强和完善人民检察院的侦查监督工作,正是为了更好地发挥人民检察院法律监督在保障侦查机关侦查行为的合法性,保障当事人合法权益,保障在全社会实现公平正义中的作用。应当说,在以往侦查监督的研究和实践中,对逮捕后羁押的监督特别是对逮捕后侦查羁押期限的监督,对拘留包括拘留后羁押的监督,都是其中相对薄弱的环节。人民检察院要改革和完善侦查监督工作,依法履行好法律赋予的监督职责,应当在对逮捕后羁押,对拘留及拘留后羁押的监督方面,发挥更大的作用,实现司法改革和以审判为中心的刑事诉讼制度改革的目标与追求。同时,为了保证人民检察院依法履行好侦查监督职责,应当赋予人民检察院必要的监督方法和手段,在法律上明确人民检察院介入侦查机关侦查工作的相关规定,构建新型的具有中国特色的检警关系。

【注释】
  [1]河南开封祥符区检察院新刑事诉讼法实施以来至2017年11月,共依法受理羁押必要性审查案件56件,依法提出变更强制措施建议38件,全部被公安机关采纳。参见吕峰等:“取保候审后,他赶上了孩子出生……”,载2017年11月25日《检察日报》第3版。
  [2]李燕:“羁押必要性审查工作的几点思考”,载2017年11月14日《江苏法制报》。
  [3]高嘉蓬:“羁押必要性的内涵需要充实”,载2013年10月14日《检察日报》第3版。
  [4]卞建林教授认为,侦查是刑事诉讼的起点,也是保证办案质量、防范冤假错案的起点。以往对侦查活动的监督比较滞后、被动,手段不多、刚性不足,这是多方面因素导致的,在此背景下四川检察机关的探索更显可贵。在当前的司法权力运行机制中,监督刑事拘留难度非常大,四川检察机关以此为突破口强化侦查活动监督可谓“刺中要害”,这“一小步”探索或成为一次“定点爆破”,推动检察机关更好地发挥法律监督职能。参见吴忧:“‘四川探索’消除刑事拘留监督盲点”,载2017年9月8日《四川日报》第11版。
  [5]这里所指的国外的羁押,类似于我国的逮捕。
  [6]如2012年4月9日,浙江省人民检察院、浙江省公安厅联合出台了《关于进一步加强刑事拘留监督工作的若干规定(试行)》,明确规定,检察机关对公安机关在刑事侦查过程中适用、延长、变更、撤销刑事拘留措施是否合法依法进行监督。2016年11月15日,四川省简阳市检察院与简阳市公安局联合印发了《关于开展刑事拘留监督工作的实施办法》,明确规定了检察院对公安机关决定、适用、延长刑拘措施进行监督。特别是对不应当刑拘而刑拘、不应当延长而延长刑拘至30日的情形作为监督重点。公安机关延长刑拘至30日的,应当在24小时内向检察机关备案,检察机关实行同步监督。这为人民检察院对拘留的适用及拘留后羁押的监督提供了非常难得的实践经验。
【参考文献】 
  {1}陈浩:“羁押必要性审查:从‘框架构建’到‘梯度制衡’”,载《北方法学》2018年第2期。
  {2}俞亮:“法国刑事拘留制度的改革与启示”,载《中国刑事法杂志》2015年第3期。
  {3}宋英辉、吴宏耀:《刑事审判前程序研究》,中国政法大学出版社2002年版。
  {4}曾正一:《侦查法制专题研究》,中国台北警察大学出版社2007年版。
  {5}樊崇义主编:《刑事诉讼法学研究综述与评价》,中国政法大学出版社2003年版。
  {6}世界各国刑事诉讼法编辑委员会:《世界各国刑事诉讼法》(欧洲卷上),中国检察出版社2016年版。

【作者简介】高嘉蓬,中国人民大学法学院法学博士。
【文章来源】《政法论坛》2018年第5期。

更新日期:2018/10/9
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