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“政治犯罪不引渡”原则在美国的适用与美英引渡条约的发展

吴海文

【摘要】 “政治犯罪不引渡”原则广为人知,但对政治犯罪的认定涉及意识形态、政治和外交等因素,异常捉摸不定。西方法院发展出了一些判断政治犯罪的法律标准,其中包括源于英国、被美国沿用的“附带性标准”。19世纪末以来,美国法院就“附带性标准”的运用积累了丰富的判例,并持续对其进行发展和阐释,但似乎从未彻底摆脱政治、外交和法律争议。20世纪80年代系列涉及北爱尔兰共和军成员的引渡案件,给“附带性标准”带来了前所未有的挑战,引发美国政府和法院围绕政治犯罪判断权的博弈,并在一定程度上催化和影响了美英引渡条约的最近两次更新。从美国的实践看,面对纷繁复杂的现实,对政治犯罪做精确的法律归纳和单纯的司法判断十分困难。适当的模糊性和弹性不仅难以避免,客观上也有利于各国在引渡合作中维护自己的价值观和利益。
【关键词】 政治犯罪;引渡;引渡条约
 
  引言
  “政治犯罪不引渡”是引渡制度中公认的一项重要原则,但其适用却一向很有争议。美国缔结了逾百项双边引渡条约,[1] 是引渡合作最活跃的国家之一,积累了大量司法实践。考察美国关于“政治犯罪不引渡”的理论和司法实践,以及这一原则对美英这一对最密切盟友间引渡条约的影响,可以从一个侧面观察“政治犯罪不引渡”原则适用中的政治、外交和法律因素,对思考完善我国的引渡制度不乏借鉴价值。
  一、“政治犯罪不引渡”的起源及理论依据
  “政治犯罪不引渡”原则的产生和发展,体现了国际政治思潮和人权观念对引渡制度的戏剧性影响。引渡制度自发端起直到18世纪中期,主要被用于追捕反抗欧洲君主的政治异己,普通的罪犯并未受到关注。[2] 但这种情况随后发生了逆转。法国大革命和美国独立前后,欧洲社会政治思潮历经巨变,“王权至上”日渐式微,个人政治权利和自由被摆到前所未有的位置,民众被认为有权通过各种形式的抗争寻求政治变革。这种情况下,向外国引渡反抗政治体制(当时主要是君主统治)的逃犯被认为是协助统治者镇压异己,会使合法的政治抗争者受到不公正审判,也有干预他国内部政治事务之嫌。一些欧洲国家倾向于为政治异议者提供庇 护,将政治犯罪排除在引渡合作之外。
  1833年10月,比利时率先在引渡法中规定了“政治犯罪不引渡”原则。1834年11月,法国和比利时签订了首个规定了这一原则的引渡条约。法国其后与其他国家缔结的引渡条约均循此例,包括在1843年和1852年分别与美国和英国缔结的引渡条约。到1850年代,“政治犯罪不引渡”已被主要欧洲国家普遍采纳。至20世纪初,几乎所有欧洲国家对外缔结的引渡条约都规定了这一原则。伴随国际法从欧洲向世界各地的辐射、传播,“政治犯罪不引渡”逐渐成为现代国际引渡制度的重要原则。
  美国从1843年起在实践中接纳了“政治犯罪不引渡”原则,并将之写入1848年引渡法。从19世纪40年代起,美国缔结的引渡条约就普遍规定了“政治犯罪不引渡”。由于摆脱英国统治而独立的特殊经历,“政治犯罪不引渡”在美国有根深蒂固的政治基础,甚至被奉为美政治和司法制度的基石之一。杰斐逊等早期的政治人物认为,民众有权对统治者表达不满,包括在必要时采用过激手段。美国《独立宣言》讨伐英国“网罗罪名将我们送到英国受审”,宣称“政府之正当权力源于被统治者的同意。当政府破坏这些宗旨时,民众有权改变或废除之,并建立一个新的政府”。[3] 美国独立后,长期充当欧洲受迫害人士的庇护所。1792年,时任国务卿的杰斐逊就主张美国缔结引渡条约时要将叛国罪排除在外,称“反抗压迫失利的人向来是各国法律中叛国罪的殉道者……不能把失败后投奔我们的爱国者交给刽子手”“流亡国外已足以惩罚叛国罪”。[4] 美国独立后的前50多年里,一度对向外引渡逃犯 十分消极,虽然最终开始与他国开展引渡合作,但“政治犯罪不引渡”被标榜为确保美国不参与或助长外国镇压异己的重要保障。
  基于上述历史和政治因素,美国法律界认为“政治犯罪不引渡”的理论依据有三点:首先,从个人权利角度,个人有权通过政治活动推动政治变革,包括在必要时诉诸暴力。在这个意义上,“政治犯罪比普通犯罪有更多正当性”;其次,被控政治犯罪的人易因政治观点在司法程序中受到不公正待遇,将其引渡给本国有悖司法公正;最后,由于政治犯罪的特殊性,外国、特别是外国司法机关,不应通过引渡这类嫌犯介入别国的内部事务。这些理解不仅决定了美国对“政治犯罪不引渡”的价值判断,也深刻地影响了其对政治犯罪的法律判断。
  二、西方对政治犯罪的判断标准
  尽管“政治犯罪不引渡”原则获得普遍接受,但对于何为政治犯罪,国际上没有一致的判断标准,判断权完全在被请求国。
  西方国家法院一般认为政治犯罪包括两种形态。第一类是所谓“纯粹政治犯罪”(pure political offenses)。特征有两点:一是直接针对国家或政府实施,侵犯的客体是国家、政府或国家体制及意识形态,客观上威胁国家政治、宗教或意识形态的统一或稳定;二是不直接侵害私权或公众利益,不掺杂普通犯罪的构成要件。西方公认的“纯粹政治犯罪”包括叛国罪、分裂国家罪和间谍罪,也有人认为包括表达异议、信仰宗教以及逃避兵役等针对国家或政府的不作为。“纯粹政治犯罪”通常被西方法院认为是当然不可引渡的。[5]
  第二类是所谓“相对政治犯罪”(relative political offenses),指 主观或客观方面具有政治因素,但同时侵害了私权或公众利益的犯罪。换言之,,如果不考虑这类犯罪牵涉的政治因素,它们原本是不妨碍引渡的普通犯罪。相对于“纯粹政治犯罪”,“相对政治犯罪”的界定更为复杂,并深受意识形态、价值观和司法传统的影响。19世纪以来,西方司法实践中发展出三种比较有影响的判断标准:
  (一)“客观标准”(objective test),或称“受侵害权利标准”(the injured rights test),为法国首先采用,根据犯罪直接侵害的客体来判断是否构成政治犯罪,对犯罪动机或目的等主观因素则不予考虑。只有犯罪侵害了国家、政府或者其他有政治性质的对象时,才构成政治犯罪。
  法国法院1947审理的加蒂案(M re Giovanni Gatti)最有代表性。加蒂涉嫌在圣马力诺杀害一名共产主义人士后逃往法国,被圣马力诺法院缺席判处12年监禁,圣方向法方请求引渡。加蒂声称自己是因政治见解不同而杀人,援引“政治犯罪不引渡”进行抗辩。法院认为,政治犯罪的政治性质不是源于行为人的动机,而是受到侵害的权利的属性;“政治犯罪与普通犯罪的区别在于,前者只影响国家政治组织和国家的权利,而后者则只侵犯国家以外的其他权利”。加蒂的行为侵害了他人的生命权利,不能构成政治犯罪。[6] “客观标准”在确定政治犯罪时完全排除了对犯罪动机的考察,优点是不易被滥用,普通罪犯很难通过主张行为的政治动机而逃避引渡。但也有批评者认为这种标准过于严格,几乎接近“纯粹政治犯罪”的标准。由于政治犯罪也很可能侵害到普通客体,依靠“客观标准”得出的结论很可能与“政治犯罪不引渡”的宗旨相悖。
  (二)“比例性标准”(proportionality),或“优势因素标准”(predominance test)[7] ,为瑞士法院首创,德国和比利时也大致遵循类似标准。该标准被认为兼顾了“纯粹政治犯罪”和“相对政治犯罪”的特征,既考虑犯罪的动机等主观方面,也考察其他客观因素。构成政治犯罪的条件是:首先,犯罪实施时的情况能够证明犯罪有直接的政治动机;其次,综合考虑犯罪手段、方式和其政治动机之间的比重,犯罪的政治因素必须超过普通犯罪的因素。
  瑞士法院在1933年的奥克特案(In re Ockert)[8] 中确立了“比例性标准”。奥克特是反纳粹的德国社会民主党人,在与纳粹党的街头冲突中射杀了一名纳粹党员并逃往瑞士,德国向瑞方请求引渡。法院在考查杀人动机和具体情况后认为,其中的政治因素明显处于支配地位,构成政治犯罪,应不予引渡。但对于政治因素是否处于支配地位,法院的裁量比较随意。在1952年的卡维奇案(In re Kavic)[9] 中,瑞法院根据相同标准拒绝向南斯拉夫引渡一名劫机嫌犯。尽管嫌犯从未参与政治活动,但瑞法院仍认为,由于南政府的“极权”性质,劫机行为的“政治因素”超过了普通犯罪因素。
  (三)“附带性标准”(incidence test)。[10] 该标准源于英国法院1891年审理的卡斯提奥尼案(Inre Castioni).[11] 瑞士某市民众因对执政党不满而发动骚乱,夺取军火库并冲击政府建筑。卡斯提奥尼参与其中并射杀了一名政府官员,瑞士向英国请求引渡。英 法院援引“政治犯罪不引渡”拒绝引渡,理由是卡斯提奥尼的行为“是随政治骚乱附带发生的,且构成骚乱的一部分”。“在政治性冲突中实施、并支持或助长冲突的普通犯罪应被视为政治犯罪”。此案确立了“附带性标准”的两个基本要素:一是犯罪实施时存在政治冲突或动荡;二是犯罪作为政治冲突或动汤的一部分、在其中附带发生。
  英国法院对“附带性标准”的解释和运用比较自由。在1894年的米乌涅尔案(In re Meunier)[12] 中,法国请求引渡一名对巴黎的咖啡馆和军营实施爆炸的无政府主义者。嫌犯辩称其行为旨在恐吓民众、制造社会混乱以推翻法国政府,应属政治犯罪。英法院认为,政治冲突意味着有两股以上的政治势力争夺统治权。而无政府主义不属于“企图推翻政府并取而代之”的势力,其目的是破坏一切社会的正常政治结构,是“所有政府的敌人”。米实施的犯罪“实质上是针对普罗大众”,不应受“政治犯罪不引渡”的保护。在1954年的考尔津斯基案(Ex parte Kolczynski,详见下文)[13] 中,英法院认为,卡斯提奥尼案并未对政治犯罪作出可以普遍适用的定义。每项犯罪是否构成政治犯罪必须在特定情况中考虑,并非所有的政治犯罪都必须以存在“政治冲突”为前提。
  三、美国法院对“附帯性标准”的运用
  (一)美国的引渡审查程序
  讨论此问题之前,有必要简要介绍美国的引渡程序。[14] 根据 美国引渡法,[15] 美国只同与其有引渡条约的国家互相引渡。国际引渡是联邦事务,适用联邦法律。美对引渡请求的审查程序大致是:
  1.外国向美国务院提出引渡请求,国务院初步审查后转交美司法部;美司法部根据引渡条约作初步审查,如认为可采取行动,会按地域管辖将请求转至适当的联邦地区检察官办公室。
  2.联邦地区检察官代表外国政府向所在地区的联邦地区法院申请逮捕嫌犯,启动引渡程序。地区法院法官或助理法官(magistrate)签发逮捕令,并在嫌犯到案后决定是否准许其在引渡审理前获得保释。
  3.地区法院法官或助理法官主持引渡审理。审理内容包括是否有“可信理由”相信嫌犯实施了引渡请求中指控的犯罪、犯罪是否为条约中规定的可引渡罪行、是否符合双重犯罪原则,以及“政治犯罪不引渡”等抗辩理由是否成立等。
  4.如法院认为满足引渡法定条件,即向国务卿出具“可予引渡证明”(Certification on Extraditability),由国务院接手下步程序。国务卿收到“可予引渡证明”后,从外交和政治角度就是否同意引渡做出最终决定。
  如嫌犯对“可予引渡证明”不服,虽无权上诉,但可通过向同一联邦地区法院申请人身保护令(writ of habeas corpus),事实上启动司法复核。人身保护令案件可逐级上诉,理论上可直到最高法院,但实践中被最高法院受理的机率极小。如人身保护令获批,嫌犯就不能被引渡。在人身保护令程序中,联邦检察官可以代表外国政府出庭和上诉。
  5.如法院认定不符合引渡法定条件,将裁定不予引渡并终结案件。对此裁判,外国政府(由美国检察官代表)虽无权上诉,但可不受限制地再次提交引渡请求、重新启动引渡程序。
  (二)美引入“附带性标准”的早期判例
  在政治犯罪问题上,美法院忠实地继承了英法院的“附带性标准”,认为“附带性标准”有两方面要素:首先,犯罪实施时伴有反叛、革命或者其他剧烈政治动荡(political disturbance);其次,犯罪与政治动荡有附带关系,或为支持其中一方而为之。一项犯罪只有同时具备以上两个条件才能构成政治犯罪。
  美法院最早在1894年的埃塞塔案(In re Ezeta)[16] 中适用了“附带性标准”。萨尔瓦多以谋杀、抢劫等罪名,请求美方引渡萨前总统埃塞塔及4名萨军官。这些犯罪是在埃在试图挫败一起推翻政府的叛乱时实施的,包括处决拒绝执行命令的军人和敌方间谍、动用国库维持武装力量等。美法院援引卡斯提奥尼案拒绝了萨方的请求,理由是埃的行为是在敌对政治力量相互斗争过程中实施的,与政治斗争有明确的附带关系,构成政治犯罪。
  1896年,美最高法院在鲁伊斯案(Ornelas v.Ruiz)[17] 中首度就政治犯罪问题作出判决,为“附带性标准”明确了更加具体的判断要素,至今仍有较大影响。此案中,3名墨西哥公民袭击一个村庄内驻扎的墨军士兵并洗劫了该村庄,之后逃至美境内。墨方向美方请求引渡,罪名包括谋杀、纵火、抢劫和绑架。由于案发时值墨西哥爆发革命,德克萨斯州西区联邦地区法院认为,嫌犯被指控的行为旨在推翻墨政府,属于政治犯罪,不应引渡。美最高法院推翻了该判决。最高法院指出,判断犯罪是否构成政治犯罪应考虑四个方面的客观因素:抢劫和袭击的性质,袭击的方式,被害人的身份,以及被抢或破坏的财物的性质。3名嫌犯实施犯罪后未再与墨军发生任何冲突,而是带着战利品迅速逃到美国。尽管有关罪行与墨境内的革命同期发生,实际上却与之毫无关系,不是政治犯罪。
  (三)从照搬到发展:“附带性标准”经历的挑战和演变
  从美法院近现代的重要判例看,“附带性标准”在美国根深蒂固,其基本理论框架保持至今,但缺乏权威的具体适用标准,法院自行解释的余地很大。受国际引渡制度发展、外交政策、现实情况和意识形态等因素的影响,美法院对“附带性标准”的阐释和运用也经历了调整和发展。总的趋势是从最初的程式化机械套用,到注重平衡、全面地考虑犯罪的主观和客观方面,做出最契合“政治犯罪不引渡”宗旨的判断。
  由于英国法院在卡斯提奥尼案中完全回避了犯罪的主观方面,美法院运用“附带性标准”时曾经长期以客观方面为重,强调“意识形态中立”(ideologically neutral)。法院往往把犯罪的客观要素套用到“附带性标准”的两项要素中,不仅对犯罪动机、目的等主观因素一概不问,也不太重视受害人身份、犯罪的性质等其他客观因素,甚至不接纳这方面的证据。[18] 这虽然有利于避免主观因素固有的不确定性,但也被批评过于机械和僵化。一方面“失之过严”(underinclusive),完全排除了不是在政治冲突中实施的犯罪构成政治犯罪的可能性,即使这些犯罪纯粹是出于政治目的。1980年的埃斯科比多案(v. United State)[19] 中,两名美国公民企图绑架古巴驻墨西哥领事官员,用以要挟古巴释放“政治犯”。由于该行为不是发生在政治冲突过程中,美法院排除了“政治犯罪不引渡”的适用,同意将两人引渡给墨方。一些学者出于意识形态偏见,对此大加批评。另一方面又“失之过宽”(overinclusive),将所有发生在政治冲突的犯罪认定为政治犯罪,导致严重脱离实际、有悖“政治犯罪不引渡”初衷的结果,为一些 罪犯提供庇护所。[20] 最饱受抨击的案例之一是历时长达34年的阿图考维奇(Andrija Artukovic)引渡案。
  阿图考维奇在“二战”期间担任克罗地亚德国傀儡政府内政部长,被控对1941一1942年纳粹集中营逾20万南斯拉夫塞尔维亚族人遇害负责,战后逃至美国。1952年,南斯拉夫以反人类罪向美提出引渡请求。在引渡审理之前,阿先行向加州南区联邦地区法院申请人身保护令。该法院根据“附带性标准”认为,阿被指控的罪行发生在德国入侵南斯拉夫期间,存在政治冲突;他下令实施有关犯罪是为了在战时维护自己政府的生存,是战争中的附带行为,构成政治犯罪,不应引渡,批准了他的人身保护申请。[21] 美政府代表南方提出上诉,联邦第九巡回上诉法院维持该判决。[22] 美政府上诉至最高法院,最高法院以“法院不能在人身保护令程序中审查政治犯罪问题”为由撤销判决,责成地区法院重新审理政治犯罪问题。加州南区联邦地区法院于1958年举行引渡审理后,仍坚持原先立场拒绝引渡。该判决在美引发广泛批评,被认为对“政治犯罪不引渡”的适用过于随意,根本未考虑受害人的平民身份和罪行的严重性,是为严重国际犯罪开绿灯。[23]
  1984年,南斯拉夫政府以谋杀罪重新向美请求引渡阿图考维奇,美法院最终于1986年同意将已经87岁高龄的阿引渡给南方。对于政治犯罪问题,加州中区联邦地区法院一改先前法院对“附带性标准”的机械运用。法院考察了阿实施犯罪的动机和目的后认为,尽管阿实施被指控的犯罪时存在反叛活动和政治动荡,但阿仍须证明犯罪与这一局势存在关联。法院援引美最高法院在鲁伊斯 案中的意见,认为阿实施的犯罪是出于种族、宗教仇恨、个人满足和报复敌方士兵,与当时的局势没有直接、必然的附带联系,不构成政治犯罪。
  值得注意的是,美政府在此案所涉政治犯罪问题上也突出强调了犯罪动机,似乎对法院的判决产生了影响。根据战后的国际法,阿的行为可能构成种族灭绝罪。美国务院向法院出具的法律意见援引了《防止及惩治灭绝种族罪公约》的规定,指出“为全部或部分消灭一个民族、种族、人种和宗教团体”而实施的谋杀是引渡条约中规定的谋杀犯罪,这种犯罪与争夺统治权的斗争没有必然联系,“不能为犯罪增添政治因素”。
  20世纪70年代以来,恐怖主义犯罪的引渡问题使“附带性标准”面临严峻挑战。按照美法院对“附带性标准”的传统运用,在北爱尔兰、中东等存在“政治动荡”甚至军事冲突的地区,一些恐怖活动完全符合“附带性标准”的两项条件:存在政治冲突,犯罪与政治冲突有附带性关联。结果是导致美法院接连拒绝向英国引渡爱尔兰共和军(IRA)成员。
  在1979年的麦克马伦案(In re McMullen)[24] 中,英国指控IRA成员麦克马伦参与袭击英军,涉嫌谋杀和爆炸罪,向美请求引渡。加州北区联邦地区法院认为,麦实施犯罪时存在IRA针对英政府的政治抗争,他的行为是为了推进政治目标、与政治抗争直接相关,构成政治犯罪,拒绝将其引渡给英方。在1981年的麦金案(In re Mackin)[25] 中,纽约南区联邦地区法院以相同理由拒绝向英方引渡被控谋杀英军士兵的IRA成员。
  这些案件引发英方强烈反弹,也在美法律界引发了对“政治犯罪不引渡”如何适用于恐怖主义犯罪的讨论。不少人担心,一味坚持传统的“附带性标准”很容易模糊“政治抗争”与恐怖主义活动 的界限,使美国成为恐怖分子的庇护所。美法院需要调整“附带性标准”,兼顾犯罪的主观和客观方面。除了要求犯罪是在政治冲突或抗争中实施以外,还要证明行为人主观上“受意识形态驱使(ideologically motivated)”。有人主张,法院判断政治犯罪时应放弃所谓“意识形态中立”,对英国这样的“自由民主国家”不应适用“政治犯罪不引渡”原则。甚至有人提议修改引渡法,彻底放弃该原则。
  这种形势下,20世纪80年代,美国一些巡回上诉法院在涉及恐怖主义犯罪的引渡案件中,试图在坚持“附带性标准”的基本框架的前提下,对其做与时倶进的阐释,包括借鉴瑞士“比例性标准”的一些因素,从而得出符合现实情况的结论,在保障个人权利和打击恐怖主义犯罪间取得平衡。
  在美联邦第七巡回上诉法院1981年审理的伊恩案(Eain v. Wilkes)[26] 中,伊恩涉嫌在以色列实施炸弹袭击导致32名平民伤亡。以色列以谋杀、故意伤害罪等罪名向美国请求引渡。伊恩声称,其行为是在巴以暴力冲突的背景下实施的,他所属的巴勒斯坦解放组织(巴解组织)是冲突一方,其行为应属政治犯罪。第七巡回上诉法院根据“附带性标准”的两项要件做了审查:(1)关于犯罪实施时是否存在政治冲突。法院认为,尽管当时巴以间存在“冲突”,这不能当然表明在以境内存在“剧烈的政治动荡,如战争、革命或者叛乱”,因为构成政治犯罪所需的军事冲突是指敌对军事力量之间有组织的战斗,而巴解组织对以发动的袭击却是零星的,与前者明显不同。(2)关于被控的犯罪与巴以冲突是否有附带联系。法院认为,伊恩未能证明其行为与巴解组织有直接关联;即使两者有关,巴解组织的动机也不是改变以方的政治体制,袭击是不加区分地针对所有平民,其目的是恐吓整个以色列社会。法院最终认定,伊恩所实施的是恐怖主义活动,这不是个人或团体反抗世 界秩序的传统形式。这种任意的暴力袭击不能被认定有政治目的、不能构成政治犯罪,美国不能为此罪犯提供庇护。
  美法院在此案中不仅对“政治冲突”做了进一步阐释,还借鉴了瑞士的“比例性标准”。判决被认为重新定义了“附带性标准”,要求政治犯罪满足四项条件:(1)存在一定烈度的战争、革命或社会动荡;(2)行为人的动机是基于意识形态;(3)犯罪针对国家或政治体制;(4)行为人的动机与犯罪目标之间存在联系。这在一定程度上有利于缓解该标准适用于恐怖主义犯罪时的困境。但也有人批评,法院的判决过多地考虑了意识形态和外交因素,是为向以色列引渡恐怖主义分子量身定做的,违背了“意识形态中立”的原则。
  伊恩案并未得到广泛认可。在1984年的多尔蒂案中(In re Doherrty)[27] 中,纽约南区联邦地区法院否定了伊恩案的分析。此案中,英国以谋杀罪请求引渡一名袭击英军车队的前IRA成员。美法院以政治犯罪为由拒绝引渡。在分析政治犯罪时,尽管法院赞同伊恩案的政策考虑,认为现实情况对传统的“附带性标准”提出了挑战,“政治犯罪不引渡”不能用于保护在公共场合针对平民的恐怖袭击,以及违反日内瓦公约或其他国际法规则的行为。但另一方面,法院却不同意“政治抗争”只包括“实际的武装反叛或者更传统的公开武装冲突”;相反,法院认为“游击战式的武装袭击”同样也可以构成政治抗争。法院还认为,判断是否存在“政治抗争”时,“抗争成功的可能性,以及是否能以非暴力手段达到目的”不是应当考虑的因素。
  1986年,美国最有影响的巡回上诉法院之一、联邦第九巡回上诉法院在奎因案(Quinn v.Robison)[28] 中,对“附带性标准”作了迄今最有发展性和影响的阐释。
  美国公民奎因是IRA成员,涉嫌在英格兰谋杀警察及共谋实施连环爆炸,英国1981年向美请求引渡。在奎因提起的人身保护令程序中,加州北区联邦地区法院认定其行为属于政治犯罪,不应引渡。美检察官代表英方提起上诉。联邦第九巡回上诉法院推翻了地区法院的判决。
  对于围绕“附带性标准”,法院批评了伊恩案中的主观判断,认为这会导致“政治犯罪不引渡”不能适用于美国不赞同的暴力政治活动,不能保护某些形式的国内抵抗运动,从而违背该原则的宗旨。法院认为有必要从“政治犯罪不引渡”的起源和宗旨着手,通过对“附带性标准”的适当解释和适用达到避免庇护恐怖分子的目的。为此,判决不惜笔墨,详细地分析了“附带性标准”的适用问题。
  关于第一项要件“存在起义等反抗活动”。法院认为这包含两项要求。首先,是“暴力活动要达到一定烈度”。“政治犯罪不引渡”的根本目的是为民众变革或反抗政府的权利提供一定程度的保障。“存在起义等反抗活动”的条件,实际上限制了“政治犯罪不引渡”的适用范围,使之仅适用于“达到一定程度的暴力活动”以及“行为人抱有特定目的”的情况;不适用于行为人未投入实质努力、或未获得广泛支持的政治性活动,比如劫机。其次,对反抗活动有地域要求。应当排除在发生国境外实施的活动。“政治犯罪不引渡”只能保护进行内部抗争或反抗外来占领的民众,而不能保护跨国政治压迫或输出武力。在公海上发生的海盗、恐怖主义行为不能适用“政治犯罪不引渡”。类似地,如果行为人是外国公民,也不应受到保护。
  关于第二项要件“犯罪与反抗活动的联系”。法院认为要满足三项基本要求:一是犯罪和反抗活动发生在同一地域;二是时间上应当同期发生;三是联系要达到一定程度,不能一概适用于与反抗活动有任何程度联系的普通犯罪。普通犯罪一定要与反抗活动有“因果关系或者意识形态上的联系”,方可能构成政治犯罪。
  法院还认为,为避免损害被请求引渡人的权利,对第二项要件应采取比较宽松的判断标准,不能过于严苛地要求犯罪与反抗活动的联系,更不必过多考虑其他因素。例如,反抗活动成功的可能性、犯罪动机、抵抗团体的组织形式及行为人的地位等。也没有必要区分是针对军队或是平民,因为不排除在某些情况下侵害平民目标的合理性,如为了生存而盗窃食品,为了避免暴露而杀害目击人员等。
  将上述标准适用于此案,法院认为奎因被控的犯罪发生时,在北爱尔兰存在对当地政府的武装反抗,但这种反抗在地理上不能被延伸到英格兰。虽然北爱尔兰和英格兰有宪法联系,但IRA在英格兰从事的武装活动实质上是在别国领土上进行的。因此,奎因实施犯罪时,在英格兰不存在针对英政府的武装抵抗。法院不需要再考虑第二项要件,就足以认定其行为不构成政治犯罪。
  值得一提的是,奎因案3名法官的意见并不一致。两名法官虽然同意判决结果,但分别就判决对“附带性标准”分析表达了异议。
  一名法官不同意对政治抗争作地域限制。[29] 他认为,现代交通工具的出现,使针对一国政府的抗争完全有可能在该国境外实施。他质问,如果政治抗争有地域限制,假设美国独立后就与英国签订了引渡条约,英国以“海盗罪”请求引渡独立战争期间在公海和英国海域抗击英军的“美国海军之父”约翰·琼斯(John Paul Jones),美方能否援引政治犯罪拒绝引渡?从“政治犯罪不引渡”的宗旨着眼,他赞同伊恩案的观点,即政治犯罪不适用于针对平民的不加区分的袭击。奎因使用邮件炸弹实施爆炸,属于不加区分的袭击,因而不能被认定为政治犯罪。
  另一名法官认为,[30] 由于北爱尔兰和英国的宪法联系,从地域 上把两者区分开来十分牵强,应当认为英格兰也存在IRA针对英国统治的暴力抗争。但他赞同为确定政治犯罪的目的,将参与政治抗争者限制在“本国国民”的范围内,认为到他国境内参战的雇佣兵和自愿者不应受“政治犯罪不引渡”的保护,除非其能证明本人与抗争发生国有实质性联系。由于奎因是美国公民,法院应查明他与英国有何种联系,再确定他可否援引“政治犯罪不引渡”。
  奎因案是美法院根据“政治犯罪不引渡”的理论基础,对“附带性标准”所作的最具创新性的解释,充分展现了美法官善于通过创新解释实现“旧瓶装新酒”的普通法传统。这个新版本的“附带性标准”虽然仍存在诸多含混之处,但毕竟提出了较为清晰的思路。奎因案阐释的“附带性标准”在其后的引渡案件中被援引和确认,代表了美判例法在“政治犯罪不引渡”问题上的新近发展。
  在加州东区联邦地区法院在2001至2005年审理辛格(Rulbir Singh)引渡案[31] 期间,第九巡回上诉法院全体法官一致决定,奎因案对“附带性标准”的相关阐释不是没有约束力的“司法见解(dicta)”,而是有权威性和约束力的先例,要求加州东区联邦地区法院根据该案判决考虑政治犯罪问题。
  辛格是印度锡克族分离组织KCF成员,该组织谋求独立建国,在20世纪80至90年代与印度政府军发生冲突。1997年,印度就辛格在旁遮普省实施的11项谋杀和抢劫犯罪向美方请求引渡。美法院根据“附带性标准”,认定辛格实施犯罪时存在KCF针对印政府的政治反叛活动;辛格面临的11项犯罪指控中,有8项系针对印警察或军队实施的。在锡克人争取独立的抗争中,印警察和军人是合法的袭击目标。这8项犯罪与KCF的反叛活动有直接附带关系,构成政治犯罪。法院同时认为辛格面临的其余3项指控不符合“附带性标准”,不构成政治犯罪。在审查这3项指控时,由于当事方对“附带性标准”的第一项要件不存在争议,法 院重点分析了第二项要件,即犯罪与政治抗争的关联性。
  辛格被控参与袭击一辆途经其村庄的汽车,杀害了车上的印度前国会议员、政府官员和保镖。辛格辩称,该项犯罪与KCF的武装抗争有附带性联系,理由是他本人是KCF成员,袭击与同时期锡克分离分子对印政府和军队的袭击性质相同;被害者有两名武装保镖,显示其对袭击有所预料。法院则认为,根据奎因案的标准,必须证明辛格的行为与KCF的反叛有因果关系或意识形态上的联系。旁遮普省犯罪高发,外出时携带保镖十分正常;辛格未能证明被害人与印政府的镇压行动有任何关联,包括他们为何驾车经过袭击地点,也未证明他是根据KCF的指示实施袭击、或者袭击具有政治动机。这项犯罪与锡克人的抗争没有明确联系,不是政治犯罪。
  辛格还被控杀害了与3名印警方协作人员及其中一人的妻子。法院认为,虽然3名被害人不是警察,但其接受警方配发的武器并参与打击分离分子,辛格对其袭击与KCF的反叛活动有关联,属于政治犯罪。但是,辛格未证明遇害的那位妻子与印政府有任何关联,杀害她的罪行不构成政治犯罪。法院同时根据奎恩案认为,如果辛格杀害这位妻子是为了避免暴露身份,其行为也可能构成政治犯罪。
  2006年,第九巡回上诉法院审理了武氏引渡案(Vo v. Benov)。[32] 越南裔美国人武氏是“自由越南流亡政府”成员,被控于2001年企图对越驻泰国使馆实施爆炸未遂。泰国向美国请求引渡。武氏在申请人身保护令时辩称,他拟实施爆炸的行为与对越南政府的政治抗争有关联,应属政治犯罪。法院援引奎恩案确定的“附带性标准”认为,武氏实施爆炸时,针对越南政府的暴力活动程度不足以构成政治抗争;即便在越南存在政治抗争,武氏企图在泰国实施爆炸也在政治抗争的地域范围以外,故其行为不构 成政治犯罪。
  奎恩案的判决也得到了美国其他巡回上诉法院的认可。在第十一巡回上诉法院2012年审理的洪都拉斯请求引渡卡洛斯(Carlos Alberto Yacaman)[33] 中,洪都拉斯公民卡洛斯被控于2010年杀害了一名前政府部长,原因是该部长收受贿赂后未兑现给予其政府工程的许诺。由于洪都拉斯于2009年6月发生军事政变并陷入政治混乱,卡洛斯主张其行为发生在政治动荡期间且系出于政治动机,属于政治犯罪。法院援引奎恩案的判决认为,针对洪前政府的军事政变已在1年前结束,谋杀与政治动荡不是同期发生;谋杀是出于“贪婪和报复”而不是政治动机,即使是政治动机,也与政治动荡没有“因果关系或意识形态上的联系”,不构成政治犯罪。
  四、美法院和政府对政治犯罪问题的审查权之争
  历史上,美国法院在引渡中的角色并非自始就十分清晰。美国独立后最早的引渡案之一是1799年的乔纳森·鲁宾斯(Jonathan Robbins)案。[34] 1797年,一艘英国军舰在加勒比海航行期间,船员不堪军官欺压发生暴动,杀死舰长和全部军官后逃亡。1799年,英方发现自称美国公民的乔纳森实际上是参与暴动的英国船员,遂以谋杀和海盗罪根据《杰伊条约》向美提出引渡请求。由于当时美国既无引渡法,也没有成型的引渡程序,乔纳森被捕后,美地方法官向国务卿询问如何处理。美总统亚当斯指示将乔纳森引渡给英方,他随即在英属牙买加被处绞刑。此案引起轩然 大波,美民众普遍同情乔纳森,以杰斐逊为首的民主共和党人抨击亚当斯干预司法独立、牺牲美国人来讨好英国,导致亚当斯在1800年的连任竞选中败北。美国会两党议员就引渡究竟应由总统还是法院决定激烈辩论。民主共和党人力主引渡关乎嫌犯个人权利,应由法院决定,嫌犯应有权经陪审团审理。联邦党议员则认为向外国引渡逃犯属于总统外交职权,是根据条约而非美国法律进行,应当由行政主导。
  乔纳森案对美国引渡审查制度影响深远。此案之后,引渡一度在美成为政治禁忌。美国此后近40年的时间里未向外国引渡逃犯,也不与外国缔结引渡条约。弗吉尼亚州立法甚至对向外国引渡逃犯的行为课以重罪,吸引了大批逃亡的英国人。有此前车之鉴,美国1848年引渡法纳入了司法审查,确立了与现行引渡法基本相同的引渡审查程序。美国最高法院在1852年的凯恩案(In re Kaine)[35] 中指出,“未经独立的司法机关公正审理就实施引渡会严重危及个人自由,不应允许此种情况在美国发生。”
  根据上文介绍的美国引渡审查程序,在法院和政府均参与审查的框架下,政治犯罪问题应当由谁负责审查呢?这牵涉两方面的问题。
  一是对“政治犯罪不引渡”的审查权。由于美国对外签订的引渡条约都规定了这一原则,它通常被认为是嫌犯的一项抗辩理由,属于法律问题,其成立与否事关引渡是否符合法定条件,故应当由法院审理。但历史上也有过例外。1908年,俄国请求美国引渡鲁德维茨(Kristian Rudewitz)。鲁是反沙皇的俄国社会民主工党成员,被控杀人、抢劫和放火罪。鲁辩称其行为是根据社会民主工党支部决议实施的,目的是除掉沙皇的奸细,属于政治犯罪。美法院审查后认定鲁的行为不构成政治犯罪,可予引渡。但美国务卿却致函俄驻美公使表示,“此案中的谋杀和纵火显然是政治性质 的”,“抢劫行为也与执行党的决议直接有关联”,援引“政治犯罪不引渡”拒绝了俄方的引渡请求。[36]
  二是对所谓“请求有政治动机不引渡”的审查权。引渡审查中,如果被请求国认为请求国提出引渡请求是基于政治原因对嫌犯进行审判或惩罚,可以拒绝引渡。这项原则与“政治犯罪不引渡”相伴而生,也是引渡制度的一部分。与“政治犯罪不引渡”不同,这一原则主要考察请求引渡国提出引渡请求的动机。即使引渡所依据的犯罪不是政治犯罪,仍有可能引渡请求的政治动机而被拒绝。例如,在上文提到过的考尔津斯基案中,波兰的一条渔船被船员劫持后驶往英国。波兰政府请求引渡船员,所依据的罪名是谋杀和绑架等普通犯罪。英国法院虽然未认定船员们的行为构成政治犯罪,但仍拒绝引渡,理由是根据船员们提供的证据,波方提出引渡旨在因政治性犯罪(叛国罪)对有关人员进行审判和处罚。
  美国对外缔结的引渡条约也规定对于引渡请求有政治动机的应不予引渡。在具体适用中,从19世纪末起,[37] 美判例法就一致认为法院要保持超脱,遵守所谓的“不过问原则(non-inquiry principle)”。即:法院审查外国的引渡请求时,应推定引渡条约的存在就意味着美国对外国司法制度的认可;不应质疑外国司法制 度的公正性、嫌犯的待遇以及请求引渡的动机等事实问题。[38] 关于外国的引渡请求是否有“政治动机”的判断权在美国国务卿,法院不应介入。通常认为,“不过问原则”既是出于对请求国主权的尊重和国际礼让,也是考虑到外交部门外国引渡请求的动机最有发言权。根据分权原则,法院不能干预行政部门负责的外交事务。有美学者认为,“不过问原则”在实质上与美法院长期遵循的“国家行为原则”(act of state doctrine)并无二致,都是为了避免法院任意裁判其他国家的主权行为、给美外交带来干扰。[39]
  在上文提到的伊恩案中,伊恩称以色列的引渡请求是基于镇压巴解组织的政治动机,法院应拒绝引渡。第七巡回上诉法院明确指出,“评价外国政府提出引渡请求的动机显然牵涉外交事务,应当由行政部门定夺。”在辛格案中,辛格主张印度的司法体系不公正、将他引渡给印度会损害其正当权利。法院拒绝接纳辛格就此提供的证据,称这涉及事实和政治判断,“印度不应因提出这项引渡请求而在美国法院受审”。同样地,第九巡回上诉法院在奎恩案中也确认,“对外国的司法体系进行评估不在法院职责以内”。第一巡回上诉法院在考斯科塔斯案(Koskotas v.Roche)[40] 中称,引渡是以国际礼让为基础的,美法院对外国提出引渡请求的动机和司法程序进行审查有损这个基础。美国国务院也明确认为,法院不应质疑外国提出引渡请求的善意目的以及外国司法制度的公平性;外国引渡请求是否基于政治动机(或被请求引渡人的宗教信仰、种族等非正当理由)应由国务院判断,因为它在这方面最有能 力和资源。
  今天,美政府和法院的上述权限划分比较清楚,但两者曾上演过权力争斗。在美法院接连援引“政治犯罪不引渡”拒绝向英国引渡IRA成员后,美政府试图从法院手中夺取对“政治犯罪不引渡”的审查权,一劳永逸地杜绝法院对政治犯罪的判决干扰外交事务。美政府在前面提到的伊恩案、麦金案和奎恩案中屡次努力,均被法院断然驳回。这些案件中,美政府和法院主要围绕四个问题展开攻防:
  1.对政治犯罪的判断是政治问题还是法律问题?美政府认为,由于“政治犯罪不引渡”本身固有的政治属性,需要大量事实和政治判断,法律上无法确立客观可行的审查标准,不宜由法院审查。法院则认为,尽管审查政治犯罪需要查明是否存在政治冲突等事实,这些事实可以从引渡请求和嫌犯的抗辩中获得,况且查明事实本来就是法院的职能之一。美法院长期根据“附带性标准”判断政治犯罪,已被证明是有效的。在查明事实的基础上,运用“附带性标准”分析某项犯罪是否构成政治犯罪,并不是单纯的事实问题。
  2.政治犯罪由谁来审查更为合适?美政府主张,政府负责处理外交和国际事务,政治犯罪的性质决定了由政府来进行审查更为合适,政府在信息和判断能力上远比法院有优势。法院如做出与政府立场不一致的决定,会干扰美对外关系。根据美引渡法,法院负责审查是否有合理理由相信嫌犯实施了被指控的犯罪,不包括审查政治犯罪问题。
  法院则认为,最高法院在1852年的凯恩案中就确立了法院对引渡的司法审查权,该权利在政治犯罪方面不应有任何例外。相反,考虑到乔纳森案的教训,引渡涉及政治犯罪时更有理由接受法院的司法审查。法院在考虑人身保护令申请时,如果不能审查政治犯罪问题,人身保护令保障个人自由的作用便无从谈起。政府可能会掌握更多与政治犯罪相关信息,但完全可以与法院分享,帮 助法院做出最适当的决定。至于对外交的影响,法院认为,如果将政治犯罪交由国务院审查,反而会失去司法缓冲、刺激外国直接向美政府施压,对外交的干扰更甚。
  3.“政治犯罪不引渡”和“请求有政治动机不引渡”由不同部门审查是否合理?美政府认为,两个问题性质类似,既然后者由国务院审查,前者也应如此,否则容易产生相互矛盾的决定。法院则认为,两者性质不同,由不同的部门审查并无不妥。法院考虑政治犯罪时,只根据引渡请求所涉犯罪的证据,判断其是否符合“附带性标准”的要件;而国务院则关注外国引渡请求背后的动机,实际上是判断外国政府的可信度,属于政治问题。
  4.引渡条约中的“被请求方”如何解释?美政府称,美以、美英引渡条约规定,“政治犯罪不引渡”应由“被请求方”来判断和决定。美国务院就是条约中规定的“被请求方”,因为它负责接收外国的引渡请求并最终决定是否引渡。法院则认为条约中的“被请求方”系指美国,不特指政府的某个分支。
  五、“政治犯罪不引渡”对美英引渡条约的影响
  美国与英国的引渡关系始于1794年《杰伊条约》(jay Treaty)中的引渡条款。两国间第一个真正意义上的引渡条约签订于1842年,后分别于1889年、1900年、1905年、1931年重签或修订。1972年6月8日,两国缔结了现代意义上的引渡条约。除《杰伊条约》外,历个美英引渡条约中无一例外地规定了“政治犯罪不引渡”,以及“请求有政治动机的不引渡”。1972年以后,英美引渡条约又经历了两度补充和重签:1985年签订补充引渡条约,2003年缔结了最新版本的引渡条约。值得注意的是,“政治犯罪不引渡”原则对英美引渡条约最近的两次更新都不同程度地起了催化剂的作用。回顾这一过程,可以更清楚地观察“政治犯罪不引渡”在美国内政治和引渡制度中的重要地位,以及该原则在适用中与国际 政治、外交的密切联系。
  (—)1985年美英补充引渡条约:限制“政治犯罪不引渡”的适用
  1972年美英引渡条约(以下简称1972年条约)第五条规定了“政治犯罪不引渡”原则。20世纪70至80年代,北爱尔兰分离主义活动高涨,IRA频频在北爱和英国本土发动暴力袭击,英国安全形势恶化。为打击IRA,英国议会修改了在北爱适用的法律,大幅度弱化了对涉恐怖活动嫌犯诉讼权利的保障,包括允许法官独任审判、限制会见律师、强迫嫌犯自证其罪,以及允许采信通过酷刑等非法手段获得的证据等。[41] 同时,英国政府积极引渡外逃的恐怖活动嫌犯。
  在美国,尽管美政府在政治上支持英国在北爱的立场和行动,但势力强大的爱尔兰裔团体则支持北爱分离运动,同情IRA。他们积极开展游说,抗议英方对北爱分离运动的武装镇压和司法歧视,反对美政府无条件支持英方。在此背景下,美国法院对英国针对IRA成员的引渡请求态度审慎。20世纪80年代初,在前文所述麦金案等4起引渡案中,美法院根据英法院首创的“附带性标准”,以“政治犯罪”为由拒绝向英方引渡IRA成员。这在英国引发强烈不满,英政府不断向美方施加政治压力。
  此外,还有两个因素促使美方下决心解决“政治犯罪不引渡”与打击恐怖主义犯罪的冲突。一是国际引渡制度因应恐怖主义犯罪的新发展。当时国际上缔结了专门针对劫机等恐怖主义罪行的国际条约,规定了“不引渡,就起诉”原则。1977年制定的《欧洲打击恐怖主义公约》首次规定,劫机、绑架、劫持人质和爆炸等严重暴 力罪行不得被视为政治犯罪。二是美国自身对打击恐怖主义犯罪的立场。对于恐怖主义犯罪的引渡问题,美政府的态度是明确的。在伊恩案中,美国务院一名负责反恐事务的法律官员出庭作证,表示不加区分地对无辜平民使用暴力的行为应予制止,且是在各国均应受到惩处的普通犯罪。对美法院拒绝向英国引渡IRA成员,美政府并不赞同,并通过行政手段以驱逐出境手段将其中2人移交给英方。1972年联合国起草“防止和打击恐怖主义公约”时,美国代表团就提出过对恐怖主义犯罪“不引渡,就起诉”的提案,但公约起草最终夭折。
  根据美国缔约程序,缔结或修改引渡条约需经参院三分之二多数同意。为避免冗长的批约程序,同时一劳永逸地解决问题,美政府首先尝试从法院手中夺得对“政治犯罪不引渡”的决定权,但未能成功(详见上文)。英方的外交压力使美方不得不退而求其次,下决心修改美英引渡条约,优先解决政治犯罪问题对两国引渡关系的困扰。[42] 此举对美政府也有好处:由于美英间的特殊关系,修改两国引渡条约在参院通过相对容易。如果修约成功,则可开创一个先例,使美政府得以根据与外国关系的亲疏远近,在“政治犯罪不引渡”问题上采取更加灵活的国别政策。
  1985年6月25日,美英政府签署了补充引渡条约,核心是修改1972年条约中“政治犯罪不引渡”的条款,规定一些暴力恐怖主义犯罪不得被认定为政治犯罪,包括:双方根据国际公约负有或引渡或起诉义务的犯罪;谋杀、故意伤害,绑架,劫持人质,严重非法拘禁等危害人身安全的严重暴力犯罪;涉及使用爆炸物,邮件炸弹等的犯罪,以及企图参与,协助实施上述犯罪。补充条约对政治犯罪条款的重大修改引发尖锐批评,成为美参院审议的争议最大的条约议题之一。
  审议过程中,一些批评者认为补充条约损害了“政治犯罪不引渡”的宗旨,威胁公民自由和自决权。有学者称,按照补充条约的规定,美国前10届国会中有56名参议员都可因“故意杀害或伤害英军士兵”以及“拥有武器”而被引渡给英方。一些爱尔兰裔团体认为,补充条约表明美政府反对爱尔兰分离主义运动,把自己的价值观强加给为自己的价值观而抗争的民众;条约对政治犯罪的限制过于武断和宽泛,将限制IRA通常使用的抗争手段。
  在法律上,补充条约被批评削弱和限制了法院在对英国引渡程序中的审查权,把法院变成了确认嫌犯身份和是否实施犯罪的“橡皮图章”,难以制约政府出于政治交换向英国引渡逃犯。补充条约使政府能够根据谈判对象的意识形态、是否友好等来确定引渡条件,从而破坏引渡法适用的统一性。
  美政府则极力从反恐、外交和法律角度为补充条约辩护。美国国务院表示,补充条约旨在排除“政治犯罪不引渡”对恐怖主义罪行的适用,使之成为美英间更有效的执法合作工具,避免美国成为恐怖主义的庇护所。在美英这两个“成熟的民主社会”之间,良好的政治和司法体制足以使正当诉求得到合法公正解决,政治犯罪不应适用。补充条约仅在美英之间适用,不涉及美国与其他国家的引渡合作,公众不需担心“政治犯罪不引渡”原则受到侵蚀。与此同时,在遭受一系列恐怖袭击后,美国于1986年4月轰炸利比亚,英国为此次行动提供了便利。这也为参院批准补充条约增加了政治砝码。里根总统发表广播讲话,声称参院如否决补充条约,就意味着为恐怖分子提供庇护所。[43]
  这种情况下,负责审议条约的美参院外交关系委员会努力寻求既能缓解公众批评、又不影响美英引渡合作的妥协方案。委员会与美、英政府代表多次协商,最终就批约达成一揽子解决方案。
  以此为基础,美参院于1986年7月批准了补充引渡条约。解决方案主要内容包括:
  1.参院总体上接受将恐怖分子经常实施的暴力犯罪排除在政治犯罪以外。作为妥协,美、英政府适当缩小了条约中对被排除的犯罪清单,删去了破坏财产、犯罪实施前的共谋等犯罪;非法拘禁被缩小到“严重非法拘禁”,杀人被限定为“故意杀人”。
  2.参照英国已加入的《欧洲打击恐怖主义公约》第五条,在补充条约中规定,如果被请求方有实质性理由相信引渡请求是为了基于嫌犯的种族、宗族、民族或政治观点而对其进行惩罚,或者嫌犯会因上述原则在司法程序中受到不公平对待,也应拒绝引渡。即所谓“请求有政治动机不引渡”。
  3.作为对缩小政治犯罪范围的重要平衡,参院在“请求有政治动机不引渡”问题上剥夺了美国务院的判断权。一改法院“不过问原则”,改由法院负责判断英国的引渡请求是否具有“政治动机”。补充条约第三条规定,由请求方法院按照“优势证据”标准,根据嫌犯提供的证据判断是否存在前述第二项所规定的情形,包括引渡请求是否具有政治动机。时任参议员的拜登(现美国副总统)、克里(现美国国务卿)在审议过程明确表示,“这是嫌犯根据传统引渡条约不具备的抗辩权”,目的是使嫌犯有机会向美法院举证,证明英国政府的引渡请求系出于政治动机,或者嫌犯会政治原因得不到公正审判。克里还表示,上述规定“将向美法院发出强烈信号,即美参院认为北爱尔兰的司法标准不可接受,直到它作出调整以保障基本人权时为止。”这些表态都被书面记录在案,作为参院批准补充条约的谅解的一部分。[44]
  补充条约是美国首个限制了政治犯罪范围的引渡条约,类似的规定在美国之后签订的双边引渡条约中被普遍采用。但在引渡 的政治动机问题上剥夺国务院的判断权,改由法院判断,则是在特定背景下“空前绝后”的安排,在美国之后缔结的引渡条约中再未出现过。
  美法律界对补充条约有不同评价。从反恐的角度看,一些学者认为值得肯定,代表了“政治犯罪不引渡”的发展趋势,实质性地强化了美英合作打击国际恐怖主义的能力,值得美国与其他“民主国家”缔结引渡条约时条约仿效。同时,对司法“不过问”原则的改变,能够促使英国实质性改变在北爱一些有违司法公正的法律和政策,改善当地人权状况。[45] 但也有人认为,条约事实上摒弃了已在美法律中确立150多年的“政治犯罪不引渡”原则,并逆转了对“请求有政治动机的不引渡”的司法“不过问”原则,[46] 彻底改变了美国“在他国国内政治冲突中不选边站队”的政策,在外国政治冲突频发的情况下并非明智之举。尽管补充条约有助于抑制“政治犯罪不引渡”的消极面,但无法根本解决不偏不倚地适用该原则的问题。例如,忽视了某些暴力犯罪可能需要受“政治犯罪不引渡”原则保护的可能性,过于轻率地缩小了这一原则的适用范围。从法院与政府关系的角度,补充条约授权法院审查引渡请求的政治动机,完全绕过了美国政府的判断程序,不利于法院和政府在对外事务中“用一个声音讲话”。由于法院从未审查过这类问题,判例法中没有可遵循的法律标准。法院遇到嫌犯的这项抗辩时,事实上还要依赖国务院提供的事实和意见,否则只能冒险做出可能损害美英关系的决定。因此,有学者建议美法院抵制补充条约的这一规定,要么认定其违宪,要么在审查时以美国务院的立场 为准、敷衍了事。[47]
  (二)2003年美英引渡条约:政治犯罪再起波澜
  2003年3月31日,美国和英国签署了“21世纪版本”的引渡条约。在此之前,该条约谈判一直处于保密状态,双方甚至没有透露开始谈判的消息。美英再次升级引渡条约的主要考虑包括:“911”恐怖袭击后,双方有意加强引渡合作打击恐怖主义犯罪。旧条约中采用“可引渡犯罪清单”的做法不能有效涵盖网络犯罪、白领金融犯罪等新型犯罪,有必要采用以最低刑罚为依据的概括性可引渡犯罪标准。英国根据《欧洲引渡条约》的规定修订了引渡法,大大降低了与欧盟国家间的引渡程序和实体要求(如不要求双重犯罪,引渡请求书材料简化,证据标准降低)。美国要求修改引渡条约,以便享受与欧盟国家相同的待遇。同样重要的是,随着1998年“贝尔法斯特协议”的签署,北爱问题解决获得重大进展, IRA的暴力活动基本绝迹。美国内对北爱分离运动关注度下降,双方有意进一步限制“政治犯罪不引渡”的适用范围。对美政府而言,还要重新夺回国务院对英方引渡请求是否具有政治动机的判断权。
  在政治犯罪问题上,与1986年修订后的1972年条约相比,2003年条约主要有两方面的变化:
  1.进一步加强对政治犯罪范围的限制。条约第四条第二款规定,双方均是缔约方的国际条约规定了“不引渡即起诉”义务的犯罪,谋杀、绑架、爆炸等5大类严重犯罪,以及共谋、共同实施上述犯罪的行为均不得被认定为政治犯罪。
  2.将对英国的引渡请求是否具有政治动机的判断权收归美政府(国务院)。条约第四条第三款规定,“如果缔约一方的主管部 门认为另一方提出的引渡请求系出于政治动机,引渡应予拒绝。对美国而言,本条所指的主管部门是美国行政部门。”
  2003年引渡条约于2004年4月19日提交美参院审议,历经两次冗长听证,到2006年9月29日才获参院同意批准。审议过程中,政治犯罪问题再次引发关注,成为争议焦点。[48]
  首先,对于限制政治犯罪的范围,美国有影响的爱尔兰裔团体纷纷游说,向参院施加压力,指责新条约是针对逃亡到美国的北爱分离主义分子,违反了“政治犯罪不引渡”的根本宗旨,改变了美国为政治迫害者提供庇护的传统。一些法律界人士也认为,与美国缔结的其他双边引渡条约相比,美英新引渡条约几乎完全排除了“政治犯罪不引渡”原则的适用,会严重损害被请求引渡人的此项抗辩权。
  美政府和新条约的支持者则认为,限制“政治犯罪不引渡”的适用在美英1985年补充引渡条约中还是新事物,但在21世纪已成为国际引渡制度的一部分,也是美国对外引渡条约的标准条款。做此限制有利于在保障个人权利和惩治严重暴力犯罪间取得平衡。在实际运用中,法院根据“附带性标准”对政治犯罪作出判断时,会充分考虑个人权利等政治因素。
  为化解爱尔兰裔团体的担忧,英方积极配合美政府做美参院工作。英国内务大臣致函美司法部长,解释了英方根据“贝尔法斯特协议”对IRA人员的追诉政策,表明英方事实上已放弃引渡1998年之前实施犯罪的IRA人员以及被判刑后越狱在逃的人员,从而变相确认了新引渡条约不适用于IRA在“贝尔法斯特协议”签署之前实施的犯罪。
  其次,对改由美国务院判断英方引渡请求是否具有政治动机问 题,有参议员对美政府承担这项职能的合法性表示关注。一些法律界人士也担心美国务院借条约规定削弱法院对政治犯罪的审查权。
  对此,美国司法部、国务院官员出席参院听证时,强调根据美法院在引渡程序中的“不过问原则”,外国引渡请求的政治动机问题一向由美国国务院判断。美英1985年补充引渡条约的规定有特殊背景,是唯一的例外。在该条约之后,美国参院已批准了30多项新缔结的引渡条约,没有一项包含有类似1985年补充条约的规定。由于引渡请求是否有政治动机主要涉及事实和政策问题,美法院很难做出判断,国务院最有优势和能力做出判断,也更符合美国的外交利益。美英1985年补充引渡条约的规定背离了“不过问原则”,是非常规做法,在实践中引起法律困扰。1985年补充引渡条约生效后,美法院共审理了五起涉及引渡政治动机案件,其中两起裁定准予引渡;另三起案件中,由于缺乏客观判断标准,引渡诉讼持续数年,英国政府最终撤回了引渡请求。这些案件中,美国法院要审查英国引渡请求的动机及其司法体系是否公正,面临十分复杂的问题,未能形成有意义的司法先例。美法院也认为,其审查这一问题时缺乏判断标准和依据,且不可避免地会牵涉政治问题,这也有违法院和行政部门在对外事务中“用一个声音讲话”的原则。因此,新引渡条约中将对英方引渡请求是否有政治动机的判断权交由美国政府,只是与美国长期以来的实践和其他引渡条约保持一致,不是对法院权力的削弱。根据条约和实践,美国政府只负责审查引渡请求的动机问题,对“政治犯罪不引渡”的判断权仍属于法院。
  美参院根据各方意见,在批准2003年引渡条约的同时附加了以下谅解和声明:
  1.为解决爱尔兰裔团体对2003年引渡条约的关注,参院附加了一项谅解,即2003年条约不应被英方用于追诉在“贝尔法斯特协议”签署前实施犯罪的IRA嫌犯。
  2.关于对引渡请求的政治动机的审查问题,参院承认此问题一向由美国务院判断,美英1985年补充引渡条约的规定是一个例 外。为与其他引渡条约保持一致,同意条约中明确规定对引渡请求政治动机的判断权仍由美政府(国务院)来行使。但批准条约的决议声明:美国政府(国务院)只限于审查引渡请求是否具有政治动机,此项权利不改变或者影响美法院对于“政治犯罪不引渡”的审查权。
  结语
  引渡向来不是单纯的法律问题,“政治犯罪不引渡”更是引渡制度中最为复杂的领域之一。纵观“附带性标准”在美国的发展演变、政治犯罪问题对英美引渡条约的影响,对政治犯罪进行超乎国际政治、外交和意识形态等因素影响的法律界定是极其困难的。有关判断标准只是提供了初步的分析方法,适用时还是要努力适应纷繁复杂的现实情况,在打击犯罪和保障正当政治权利之间取得平衡,作出最符合本国利益的决定。保持政治犯罪概念上的模糊和适用中的弹性,客观上也为各国在引渡合作中维护自身价值观和利益增添了“安全阀”。同时,随着各国日益就打击恐怖主义等严重罪行取得共识,将一些犯罪排除出政治犯罪范围以外,不失为减少“政治犯罪不引渡”被滥用的可行途径。然而,概念和适用更加含混的“请求有政治动机的不引渡”,仍然为各国维护自身利益保留了宽泛的裁量权。

【注释】
  [1] 根据美国2012年接受《联合国反腐败公约》履约审议报告的“执行摘要”(CAC/COSP/IRG/I/l/l/Add.6),截至当年,美国与外国和欧盟等缔结了133项引渡条约。文件网址:https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/ImplementationReviewGroup/ExecutiveSummaries/V1251969c.pdf,最后访问时间:2016年3月1日。
  [2] Edward Clarke, The Law on Extradition (London: Stevens and Haynes,3rd edition,1888), pp.18-22.
  [3] 美国独立宣言,英文版见美国国家档案馆网站:http://www.archives.gov/exhibits/charters/declaration_transcript.html,最后访问时间:2015年11月20日。
  [4] Christopher H. Pyle, Extradition, Politics, and Human Rights, Temple University Press 2001,p.15.亦可参考杰斐逊1792年就美国缔约引渡条约事致华盛顿的信,网址:http://founders, archives.gov/documents/Jefferson/01-23-02-0275,最后访问时间:2015年11月19日。
  [5] Manuel R. Garcia-Mora, Treason, Sedition and Espionage as Political Offenses Under the Law of Extradition,26 U. Pitt. L. Rev.65,1964—1965.
  [6] 参见Franciszek Przetacznik, Protection of Officials of Foreign States according to International Law, Martinus Nijhoff Publishers,1983 p106;以及DeFabo, Vincent, Terrorist or Revolutionary: The Development of the Political Offender Exception and Its Effects on Defining Terrorism in International Law, American University National Security Law Brief, Vol.2, No.2(2012)。
  [7] 参见Duane K. Thompson: The Evolution of the Political Offense Exception in an Age of Modem Political Violence,9 Yale J. World Pub. Ord.315,1982-1983, pp.320-321。
  [8] In re Ockert,59 BG 1136;7 Ann. Dig.369(Switzerland, Fed. Tribunal)(1933).
  [9] 78 ATF I 39;19 Ann. Dig.371(Switzerland, Fed. Tribunal)(1952).
  [10] 参见Duane K. Thompson: The Evolution of the Political Offense Exception in an Age of Modem Political Violence, pp.317-319,以及Rabia Anne Cebeci, International Extradition Law and the Political Offense Exception: The Traditional Incidence Test as a Workable Reality,10 Loy. L. A. Int ’1& Comp. L. Rev.629(1988)。
  [11] In re Castioni,[1891]1 Q. B.149.
  [12] In re Meunier,[1894]2 Q. B.415.
  [13] Regina v. Governor of Brixton Prison, ex parte Kolczynski,[1955]1 Q. B.540.
  [14] 参见美国国会研究部(Congressional Research Service, CRS)报告:Extradition To and From the United States: Overview of the Law and Recent Treaties, Michael John Garcia and Charles Doyle, March 17,2010, pp.19-25。
  [15] 美国法典28 U.S.C.§3181-3195
  [16] 62 F.972(N. D. Cal.1894).
  [17] 161 U.S.502(1896).
  [18] 参见Duane K. Thompson: The Evolution of the Political Offense Exception in an Age of Modem Political Violence, p.322。
  [19] 623 F.2d 1098(5th Cir.1980).
  [20] 参见Michael P. Scharf, Foreign Courts on Trial: Why U. S. Courts Should Avoid Applying the Inquiry Provision of the Supplementary U. S.~ U. K. Extradition Treaty,25 Stan. J. Int’1L.2571988-1989, p.261。
  [21] Artukovic v. Boyle,140 F. Supp.245(S. D. Cal.1956).
  [22] Karadzole v. Artukovic, 241 F.2d 198(9th Cir.1957).
  [23] 参见Duane K. Thompson: The Evolution of the Political Offense Exception in an Age of Modem Political Violence, p.325。
  [24] In re Extradition of McMullen, No.3-78-1099 MG(N. D. Cal. May 11,1979).
  [25] United States v. Mackin,668 F.2d 122(2d Cir.1981).
  [26] Eain v. WilkesF.2d 504.
  [27] In Re Doherty,599 F. Supp.270(S. D. N. Y.1984).
  [28] Quinn v. Robinson,783F.2d 776,791(9th Cir.1986).
  [29] 见该案判决中杜尼威(Duniway)法官的不同意见。
  [30] 见判决中弗莱彻(Fletcher)法官的不同意见。
  [31] In re Extradition of Singh, 170 F. Supp.2d 982(E. D. Cal.2001).
  [32] VO v. BENOV,447 F.3d 1235(9th Cir.2006).
  [33] Carlos Alberto Yacaman Meza v. U. S. Attorney General, et al.,(11th Cir.2012)693 F.3d 1350.
  [34] 参见Edward Clarke, The Law on Extradition, pp.37-38.关于此案的更多历史背景,亦可参见以下网址:http://www.executedtoday.com/tag/jonathan-robbins,最后访问时间:2016年3月1日。
  [35] In re Kaine, 55 U. S.(14 How.)103.
  [36] 参见Christopher H. Pyle, Extradition, Politics, and Human Rights, p.114。
  [37] 1894年,在上文提到的埃塞塔案(In re Ezeta,62 F.972,976 N. D. Cal.1894)中,被请求引渡人曾声称萨尔瓦多是出于政治报复而提出引渡请求。加州地方法院认为,法院不应考虑此问题,“如果他认为自己是出于政治目的被引渡,可在下一步的审核程序中提请行政部门注意”。1901年,美国国最高法院首次在尼雷引渡案(Neely v. Henkel, ISO U. S.109,123,1901)中阐明了“不过问”原则。尼雷声称,被移交到古巴会使其丧失根据美国宪法享有的各项诉讼权利。美最高法院则称,如果美公民在外国实施了犯罪,按照外国法律规定的程序和刑罚接受处理就没什么可抱怨的。1911年5月,美国最高法院在俄国请求引渡格拉克茨曼(Glucksman v. Henkel, 221 U. S.508,512,1910)—案中称,“法院有义务因(美俄)引渡条约的存在而推定(俄方的)审判将会是公平的”。
  [38] 参见Michael P. Scharf, Foreign Courts on Trial: Why U. S. Courts Should Avoid Applying the Inquiry Provision of the Supplementary U. S.— U. K. Extradition Treaty, pp.258-259, p.269。另参见Rachel A. Van Cleave, The Role of U. S. Federal Courts in Extradition Matters: The Rule of Non-inquiry, Preventive Detention, and Comparative Legal Analysis,13 Temp. Int’1&Comp. L. J.271999,以及Jacques Semmelman, Federal Courts, The Constitution and the Rule of Non-inquiry in International Extradition Proceedings, 16 Cornell L. Rev.1198。
  [39] 参见注36, Michael P. Scharf, pp.275-276。
  [40] Koskotas v. Roche,931 F.2d 169(1 st Cir.1991).
  [41] 参见Brian P. Lenihan, Unsound Method: Judicial Inquiry and Extradition to Northern I reland,34 B. C. L. Rev.59。关于英国在北爱实施的《紧急情况条款》(Emergency Provisions Acts),参见Kelly D. T alcott, Questions of Justice: U. S. Courts ' Power of Inquiry Under Article 3(a) of the U. S.— U. K. Supplementary Extradition Treaty, 62 Notre Dame L. Rev.474,1987。
  [42] 参见Michael P. Scharf, Foreign Courts on Trial: Why U. S. Courts Should Avoid Applying the Inquiry Provision of the Supplementary U. S.-U. K. Extradition Treaty, pp.262-263。
  [43] Michael P. Scharf, Foreign Courts on Trial: Why U. S. Courts Should Avoid Applying the Inquiry' Provision of the Supplementary U. S.-U. K. Extradition Treaty, p.263.
  [44] 与审议有关的内容载于美参院条约审议报告:S. EXEC. REP. No.17,99th Cong.,2d Sess.pp.4-5(1986)。
  [45] 参见Kelly D. Talcott, Questions of Justice: U. S. Courts ' Power of Inquiry Under Article 3(a) of the U. S.-U. K. Supplementary Extradition Treaty。
  [46] 参.见Brian P. Lenihan, Unsound Method: Judicial Inquiry and Extradition to Northern Ireland,以及Michael P. Scharf, Foreign Courts on Trial: Why U. S. Courts Should Avoid Applying the Inquiry Provision of the Supplementary U. S.-U. K. Extradition Treaty, pp.257-258。
  [47] See Michael P. Schad, Foreign Courts on Trial: Why U. S. Courts Should Avoid Applying the Inquiry Provision of the Supplementary U. S.-U. K. Extradition Treaty, pp.277-278, p.280.
  [48] 该条约审议过程中的具体情况,载于以下文件:美参院条约审议听证记录2005年11月15日,S.Hrg.109-342,以及2006年7月21日,S. HRG.109-570;美国参议院国际条约审议报告2006年9月20日,EXEC. REPT 109-19。3份文件可在美政府印务局网站(http://www.gpo.gov)查询、下载,最后访问时间:2016年3月1日。

【作者简介】吴海文,外交部条法司工作人员。
【文章来源】《中国国际法年刊》2015年第1期。

更新日期:2018/9/14
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