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中澳反恐刑事法比较及启示

王敏敏

【摘要】 面对日益猖獗的恐怖活动犯罪,中澳两国均应时而动,进行了一系列刑事立法调整。在反恐法律体系中,两国都颁行有专门的《反恐怖主义法》,但反恐的刑事制裁功能仍集中体现于《刑法》相应条款中。以此为出发点,对中澳两国现行反恐刑事法律进行比较分析,吸收先进立法经验,在我国立法修订中建议以专节设置“恐怖活动犯罪”,明确以“行为”为核心的基础概念,单独设立“恐怖行为罪”,配置刑种多元、适用合理的刑罚措施。
【关键词】 中澳两国;反恐刑事法律;恐怖活动犯罪;比较研究
  
  当前,恐怖主义威胁在全球范围内迅速蔓延,极大冲击着各国公共安全与社会稳定,并呈现出鲜明的跨国性特征,国际社会寻求携手合作共同打击恐怖活动。2017年4月21日,中澳首次高级别安全对话在悉尼举行,双方确认开展反恐怖合作这一重要议题{1}。由于恐怖活动在我国出现较晚,相应有关恐怖活动犯罪的理论研究和立法进程,相较于西方社会而言,都是相对滞后的{2}。澳大利亚的法律制度虽然在大体上属于英美普通法系,但在反恐斗争中,却非常注重发挥制定法的作用,并呈现出一定的地域特色和相当的立法水平。以此为出发点,本文对中澳两国现行反恐刑事法律进行比较分析,使我国反恐立法得以借鉴与完善的同时,也为两国在反恐领域开展国际合作提供法制基础。
  一、中澳两国反恐刑事法律立法模式比较
  恐怖活动往往采用极端手段严重危害社会,鉴于刑事规制在恐怖活动犯罪预防和打击中的重要作用,刑事法律在反恐法律体系中至关重要,其体系结构的合理性直接影响到反恐工作的实效。
  (一)中国反恐刑事法律中的立法模式
  我国反恐刑事立法进程的一个显著特点就是严峻的恐怖活动犯罪形势“倒逼”滞后的刑事法律制度。
  1997年《刑法》全面修订,立法者考虑到“有些地方已经出现有组织进行恐怖活动的犯罪”并评估此类犯罪可能造成“极大的社会危害”,故在一百二十条新增“组织、领导、参加恐怖组织罪”,将组织、领导、参加恐怖活动组织的行为作为犯罪处理。同时规定,触犯该罪名又实施杀人、爆炸、绑架等犯罪的,数罪并罚。至此,恐怖活动犯罪作为一个专门独立的刑事规制对象第一次出现在了刑事法律当中,虽然仅仅限于组织、领导、参加恐怖组织罪一个罪名,且法定刑配置较低,但由此开启了我国恐怖活动犯罪刑事立法进程,并带动了相应的恐怖主义理论研究。
  当然,反恐刑事法律中这种单一罪名的立法局促性是显而易见的。2001年9月11日,震惊世界的美国“9·11”恐怖袭击事件发生,全球笼罩在恐怖主义阴霾之中。各国迅速启动相应反恐立法,以应对这一严重局势。我国也不例外。2001年12月29日,全国人大常委会通过《刑法修正案(三)》,目的就在于“为了惩治恐怖活动犯罪,保障国家和人民生命、财产安全,维护社会秩序”。修订内容主要包括:一是加大处罚力度,将原有组织、领导、参加恐怖组织罪的刑罚配置大幅度提升;二是新增罪名设置,在恐怖活动犯罪的专门性罪名中,增设资助恐怖活动罪、投放虚假危险物质罪和编造、故意传播虚假恐怖信息罪等罪名;三是修改既有罪名,对原先一些罪名进行了补充完善,如将投毒罪修改为投放危险物质罪;四是重视经济防控,将洗钱罪的上游犯罪扩充到恐怖活动犯罪,以刑事手段干预恐怖活动犯罪中的资金运行。
  2011年2月25日通过的《刑法修正案(八)》也涉及有关反恐内容的修改,例如,将特殊累犯成立条件中的犯罪类型从“危害国家安全犯罪”扩展到“危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪”。但即使经过《刑法修正案(三)》和《刑法修正案(八)》的适度调整,我国刑事法律体系中直接适用恐怖活动的罪名还是相对较少,刑事条款较为薄弱。虽然开始注重经济打击,刑罚内容也只是及于自由刑,而未涉及财产刑内容,无法适应反恐形势中面临的新问题和新挑战。
  2011年10月29日,全国人大常委会颁布了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》(以下简称《决定》),对一些基本概念、职能部门、国际合作等原则性问题做出规定,这是我国第一部专门性的反恐法律文件,宣示了我国依法严厉打击恐怖活动的决心,也标志着我国反恐法治迈入一个全新历史时期。
  但恐怖活动犯罪并未由此归于沉寂。2013年 10月28日北京天安门金水桥暴力恐怖袭击事件、2014年 3月1 日昆明火车站暴力恐怖袭击事件、2014年 5月 22日乌鲁木齐公园北街早市暴力恐怖袭击事件等一系列极端暴力恐怖事件频发,进一步完善反恐法律体系成为依法防范和惩治恐怖活动犯罪的当务之急。“除了现行法律规定较为分散需要进一步协调统一规范外,对前期反恐有益经验和一些迫切需要解决的体制机制问题,也需要通过制定一部专门法律予以确定和解决。”{3}在此立法背景下,《中华人民共和国反恐怖主义法》于2015年12月27日通过。
  与此同时,2015年8月29日,全国人大常委会通过《刑法修正案(九)》,其中一大亮点就是多处涉及反恐的罪刑规定,强化刑法在反恐领域中的作用:一是增加财产刑种,对组织、领导、参加恐怖组织罪增加配置没收财产刑和罚金刑。
  二是扩充条款内容,在原有刑法第一百二十条之一“资助恐怖活动罪”第一款中增设“资助恐怖活动培训”,与新增的第二款“为恐怖活动组织、实施恐怖活动或者恐怖活动培训招募、运送人员的”行为共同构成修改后的第一百二十条之一“帮助恐怖活动罪”。增加五条即五个罪名“准备实施恐怖活动罪”、“宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪”、“利用极端主义破坏法律实施罪”、“强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪”、“非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪”。这些罪名共同构成了第一百二十条这一分则体系中最为庞杂的条文内容。三是修订关联犯罪内容,在第三百一十一条“拒证罪”中增设拒绝提供恐怖主义、极端主义犯罪证据的情形;第三百二十二条“偷越国(边)境罪”中增设“为参加恐怖活动组织、接受恐怖活动培训或者实施恐怖活动,偷越国(边)境的”情形,提高法定刑幅度。
  (二)澳大利亚反恐刑事法律中的立法模式
  澳大利亚虽然地处南半球,四面环海,偏居一隅,看似远离恐怖袭击的肆虐。但事实上,澳大利亚本土和海外利益同样面临着恐怖主义的现实威胁。如前文所述,美国“9·11”恐怖袭击事件掀起了全球范围内反恐立法浪潮,澳大利亚也不例外。2002年2月13日,《2002年刑法典修正案(反欺骗和其他措施)》提交议会审议,澳大利亚开始反恐怖主义立法的有关工作{4}。2002年10月12日,巴厘岛发生恐怖袭击案,一系列自杀式炸弹袭击造成大量人员死伤,其中大部分死者是澳大利亚旅客。澳大利亚政府开始重新审视国际安全局势对本国带来的影响。2004年3月11日,西班牙马德里市郊列车发生恐怖主义炸弹袭击,袭击共造成201人死亡,其中包括14个国家的43名外国人,这一事件也被称为“欧洲的9·11事件”。[1]事后,澳大利亚总检察长Philip Ruddock于2004年3月31日提交审议“2004年反恐怖主义法案”。他指出:“我们需要及时更新并审查加强澳大利亚反恐法律的若干法案,以保护所有澳大利亚人免受恐怖主义侵害,在西班牙最近发生的恐怖主义爆炸事件之后,这项任务变得更为迫切。”{5}此项法案通过后,另外两项反恐怖主义法案也在当年得以顺利颁行。2005年7月7日,伦敦三辆地铁和一辆巴士上发生引爆自杀式炸弹恐怖袭击,造成52名乘客遇难,700多人受伤。为了防止一系列恐怖主义袭击事件,特别是类似伦敦爆炸事件在澳大利亚发生,2005年,澳大利亚议会又再次审议反恐怖主义法案{6},陆续出台的一系列反恐怖主义法案,共同构成了澳大利亚的反恐立法体系。
  澳大利亚在刑事法律方面,选择了制定法模式,澳大利亚司法部在1995年就制定了《刑法典法令》,此后又屡次出台修正案对之加以修订。澳大利亚《1995年刑法典法令》在第5章“联邦的安全”中以专门一部分规定与恐怖主义有关的刑事条款。该部分不仅规定了宪法依据、适用范围等基础性事项,还界定了恐怖行为、恐怖组织等基础性概念,更为突出的是在刑法典中系统构建了由使用爆炸性或者毁灭性装置的国际恐怖活动犯罪、恐怖行为犯罪、恐怖组织犯罪、资助恐怖主义犯罪四大类罪名组成的恐怖活动犯罪罪名体系{7}。
  (三)小结
  在反恐法律体系中,中国和澳大利亚不约而同在总体上采用专门反恐怖主义立法与刑法典中有关恐怖活动犯罪条款相结合的立法模式,但考察专门立法与刑事法典之间的架构关系,相去甚远。我国《反恐怖主义法》对反恐基本原则、工作体制、安全防范、情报信息、应对处置、国际合作、保障措施、法律责任等一系列问题做出详细规定,是一部较为全面规范反恐怖工作的专门性法律,而并非一部有关恐怖活动犯罪的单行刑法。其中虽有涉及刑事责任内容,[2]但仅有强调指引作用,并不包含实质性的刑法规范,也不涉及对相应条款的重新修订,乃是采用附属刑法的形式。我国《反恐怖主义法》为行政性的综合防控立法,“在本质上是一部为了适应新的反恐形势而在我国《刑法》惩处恐怖主义犯罪外制定的行政反恐治安管理法。”{8}针对反恐形势需要所作出的刑事规范调整仍然交由刑法修正案统一进行修订,其中既有刑法总则相关内容的调整,也有刑法分则相应罪名的完善。
  澳大利亚《反恐怖主义法》并非一部系统完整的法律,而是由不断颁行的一系列反恐怖主义法案组成;与此同时,法案中并未单独设立权利、责任等实质性内容,而是主要通过条款对其他法律进行修订,以适应反恐新形势。其中就包含了对《刑法典法令》条文的修正,如2004年第一号反恐怖主义法案就修订了《1995年刑法典法令》,增设“训练恐怖组织或者接受恐怖组织训练罪”。可见,在澳大利亚反恐刑事法律体系中,有关恐怖活动犯罪虽然集中规定于刑法典之中,但修订却是以反恐专门立法为主导的,反恐怖主义法案承担起了部分刑法修正案的立法功能。
  鉴于刑法典在刑事法律体系中的核心地位,我国反恐刑事立法仍然需要坚持刑法典的统一性和完整性,无论是刑事责任的实质内容,还是刑事条款的修订完善,都应在刑法典框架体系内集中实现。“这种立法模式有利于保持反恐刑法的系统性、完整性,便利有关机关在执法办案中准确适用法律,确保恐怖活动犯罪案件办理的质量和效果。”{9}
  澳大利亚反恐刑事立法中最值得借鉴处在于:澳大利亚刑法典以专门部分集中规定恐怖活动犯罪,充分突显了恐怖活动犯罪作为刑法规制对象的独立性和重要性。反恐怖主义法在各国法律体系中已开始日益兴起,恐怖活动犯罪作为一类特殊的调整对象有必要在刑法中予以体现。我国《刑法》中有关涉恐刑事条款散见于危害公共安全罪、妨害社会管理秩序罪和侵犯公民人身权利、民主权利罪等章节中,缺乏体系结构的系统性和协调性,不利于反恐实践中有关罪名的具体适用。当然,我国现阶段尚不具备就恐怖活动犯罪以单行刑法模式单独予以规制的立法条件,但可借鉴澳大利亚刑法的有效做法,在危害公共安全罪一章中单设一节“恐怖活动犯罪”,集中规定有关罪名。并配以专门的指导思想、刑事政策和适用原则,形成系统的反恐刑事法律结构体系。
  二、中澳两国反恐刑事法律基础概念比较
  作为惩治恐怖活动犯罪的逻辑起点和法律依据,如何正确定性“恐怖活动”“恐怖主义”等基础概念,成为各国立法者在反恐立法体系中亟待明确的问题。虽然各国反恐立法都不可避免引入“恐怖主义”等定义,但由于“恐怖主义”带有一定政治色彩,究其内涵,国际社会并未形成统一认识。
  (一)中国反恐刑事法律中的基础概念
  我国《刑法》以“恐怖活动”“恐怖主义”“极端主义”作为核心概念构架恐怖活动犯罪的有关罪名体系。但何谓“恐怖活动”“恐怖主义”“极端主义”,刑法并未像“黑社会性质组织”那样在刑法条文中明文予以解释,直接导致了无法明确界定“恐怖活动犯罪”的范围。洗钱罪上游犯罪,特殊累犯成立条件中有关恐怖活动犯罪的规定,也将陷入司法适用困境。直到反恐专门立法的出台,开始对有关概念加以定义。[3]并援引这一内涵,定义了“恐怖活动组织”和“恐怖活动人员”。其中最为重要的一点是,在《决定》中,以“行为”作为了基本概念内涵的落脚点。
  但在之后颁布的《反恐怖主义法》中引入“恐怖主义”概念,将“恐怖主义”定义为“主张和行为”,[4]当时引发社会各界的广泛讨论。何为“主张”,从语义学上看,既可以解释为思想层面的“见解”,也可以解释为行为层面的“提倡”。并将“恐怖主义”作为“恐怖活动”的前置概念,认为“恐怖活动是恐怖主义性质的行为”。此外,《刑法修正案(九)》在涉恐罪名中新增了一个基本概念“极端主义”,与“恐怖主义”并列使用,但修正案同样并未对这一概念进行界定。而《反恐怖主义法》论及“极端主义”时表述为,“国家反对一切形式的以歪曲宗教教义或者其他方法煽动仇恨、煽动歧视、鼓吹暴力等极端主义,消除恐怖主义的思想基础。”将“极端主义”强调为“恐怖主义”的思想基础。这些概念不仅含义模糊且逻辑关系混乱,于刑法适用无益。
  (二)澳大利亚反恐刑事法律中的基础概念
  在澳大利亚反恐刑事法律中,有关恐怖活动犯罪基础概念“恐怖行为”的定义是在刑法典中完成的。甚至于“基金”、“交往”、“征募”等一般概念也在刑法典中一并界定。根据澳大利亚《1995年刑法典法令》规定,“恐怖行为”是指行为人出于政治、宗教、意识取向考虑,意图胁迫或者通过恐吓来影响联邦、州、地区或者外国的政府,或者恐吓公众,实施或者威胁实施导致他人重伤、死亡或重大财产损失的行为;危及他人生命的行为;严重危及公众或部分公众健康或安全的行为;严重干扰、搞垮、毁坏信息系统、电信系统、财政系统、基本政府服务系统、基本公用事业系统、交通系统等电子系统的行为。并援引“恐怖行为”概念定义“恐怖组织”,指直接或者间接参与、准备、策划、帮助或者促进恐怖行为的实施的组织(无论该恐怖行为是否发生){10}。澳大利亚反恐刑事法律以“恐怖行为”为中心建构恐怖活动犯罪罪名体系,并明确其界限范围,有利于刑罚效用的发挥。
  (三)小结
  从罪刑法定这一基本原则出发,决定刑法适用范围的基本概念应当避免模糊。现代刑法教义学的一个核心观点就在于“无行为即无犯罪”,刑法只能惩罚行为,而不处罚思想犯。根据“思想不可罚”的刑法理念,某种恐怖主义“主张”如果仅停留在意识领域,并不能成为刑法规制的对象。只有此种“主张”被行为人加以传播,外化为一种“行为”,才能纳入刑法调整范围。虽然“恐怖主义”“恐怖活动”“极端主义”等概念属于规范构成要件,需要法官进行价值判断,但从人权保障的角度看,也应在刑法中明确其内涵和边界,并以“行为”为中心加以限定。
  故而,应当借鉴澳大利亚刑法典对于“恐怖活动犯罪”的定义方式,将作为反恐刑事条款适用前提的基本概念以“恐怖行为”为核心在刑法条文中加以界定,从而“恐怖活动”“恐怖主义”“极端主义”等概念在行为层面等而观之,[5]并以“恐怖行为”加以衍生解释“恐怖活动组织”、“恐怖活动人员”。可以参考《决定》有关内容,定义“恐怖行为”具备以下特征:一是在行为目的上,是为了制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织;二是在行为方式上,采取暴力、破坏、恐吓等极端手段;三是在行为后果上,造成或意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害。
  需要强调的是,在明确界定“恐怖行为”内涵概念的同时,恐怖活动组织和人员在司法实践中还存在具体认定问题。根据《反恐怖主义法》的有关规定,我国采用了国家反恐怖主义工作领导机构的行政认定和中级以上人民法院在刑事审判中的司法认定相结合的混合模式。但《反恐怖主义法》的规定明显不足,该法只规定了行政认定标准,没有指明刑事司法认定标准;且两种认定的相互关系,该法也并未进一步明确。在此种意义上,我国刑法也亟待明确以“恐怖行为”为基础的认定标准,并“发挥司法认定在行政认定中的结构性作用,即将司法认定作为行政认定的必经程序。”{11}
  三、中澳两国反恐刑事法律犯罪设置比较
  刑法作为社会安全的最后防线,对恐怖活动这样一类严重危害社会安全的极端行为,不能忽视其防范社会风险的作用。完善犯罪体系,仍然是我国当前反恐刑事立法的重要内容。设置犯罪时应当结合维护社会秩序和保护公民人权之需要,总结立法经验,立足客观情况,前瞻发展趋势。
  (一)中国反恐刑事法律中的犯罪设置
  在我国刑法体系中,“涉恐犯罪可以分为纯正恐怖活动犯罪和不纯正恐怖活动犯罪。”{12}所谓纯正恐怖活动犯罪即为专门针对恐怖行为所设置的罪名,如组织、领导、参加恐怖组织罪、帮助恐怖活动罪;而不纯正恐怖活动犯罪为恐怖行为所可能涉及的其他普通刑事罪名,如放火罪、故意杀人罪等等。纵观我国现行《刑法》中的纯正恐怖活动犯罪,其犯罪设置呈现出一大特点就是将恐怖活动的预备行为、帮助行为、教唆行为单独规定罪名和法定刑,提前刑罚介入的时机,扩展刑罚适用的范围。
  1.刑事处罚的前移性。鉴于恐怖活动一旦实施就会造成社会恐慌,危害公共安全,造成人员伤亡和重大财产损失,有必要在行为尚未造成现实损害之前,介入刑罚措施,防范侵害威胁。一则绝大多数恐怖活动都往往经过精心的准备策划,将为实施恐怖活动犯罪准备工具、组织或积极参加恐怖活动培训、与境外恐怖活动组织或人员联通等预备行为予以实行化。二则重视从源头上遏制恐怖活动产生的思想根源,将宣扬恐怖主义、极端主义,煽动实施恐怖活动等行为单独作为犯罪处理。
  2.刑事处罚的扩充性。一则将资助恐怖活动组织、实施恐怖活动、恐怖活动培训和为恐怖活动组织、实施恐怖活动、恐怖活动培训招募、运送人员等帮助行为实行化,作为独立罪名处理;二则从减轻主观证明责任角度出发,对于宣扬恐怖主义、极端主义的物品,即使无法查明行为人获得上述物品的来源或用途,只要存在“持有”这样一种事实上的支配,就可以纳入刑事制裁的范围。
  3.刑事处罚的关联性。为加强刑罚打击的效果,对与恐怖行为可能存在关联的洗钱犯罪、拒证犯罪的相关成立条件中,都明确将恐怖活动犯罪纳入其中,加强从外围防控恐怖活动。
  (二)澳大利亚反恐刑事法律中的犯罪设置
  澳大利亚刑法明确界定了恐怖活动犯罪的范围,并在专门部分建立了体系完整、适度衔接的罪名体系。
  1.使用爆炸性或者毁灭性装置的国际恐怖活动罪。包括行为人蓄意将爆炸性或者毁灭性装置放置、引爆于公共场所,蓄意导致他人死亡或者重伤行为;蓄意将爆炸性或者毁灭性装置放置、引爆于公共场所,蓄意对该场所造成大规模破坏行为。
  2.恐怖主义行为罪。包括下列犯罪行为:实施恐怖行为;筹划或准备实施恐怖行为;提供或者接受与恐怖行为有关的培训;持有与恐怖行为相关的物品;收集或者制作可能促进恐怖行为的文件。
  3.恐怖组织罪。包括下列犯罪行为:指挥恐怖组织的活动;参加恐怖组织;为恐怖组织招募人员;训练或者接受恐怖组织的训练;为恐怖组织获取资金或资金流动提供方便;为恐怖组织提供支持;同恐怖组织交往。
  4.资助恐怖主义罪。行为人提供或者收集资金用以促进或者参与恐怖行为,并且主观上对于该资金用途存在轻率。
  (三)小结
  近年来,我国与澳大利亚在恐怖活动犯罪设置上表现出的一大趋势就是不断通过新增罪名、完善罪状来严密刑事法网,且针对反恐领域出现的新情况,频繁做出修改。这种应急性的刑事立法与世界范围内“两极化”刑事政策下,对恐怖活动这样一类严重犯罪采取高压态势密切相关。经过历次刑法修订,我国和澳大利亚在反恐领域虽然都基本实现了刑事规制涵盖组织、人员、资金、物品、信息各个领域,贯穿恐怖活动萌芽、发生、发展各个环节。但“这种应急性立法存在的缺陷就是机制性不强,碎片化特征突出,缺乏系统性构思和整体性布局,导致在具体的实践应用中往往会出现操作性不强、随意性过大的问题”{13}。
  一方面,我国现行《刑法》中恐怖活动犯罪专门罪名多为组织、帮助、煽动行为等“外围性犯罪”,而直接危害公共安全的暴力、破坏等恐怖活动犯罪的真正实行行为却交由普通刑事条款加以规制,并未体现出《刑法》对恐怖行为相较于其他普通犯罪行为的特殊否定性评价。虽然恐怖活动犯罪与所涉普通刑事犯罪之间在犯罪客体、客观方面和犯罪主体上并无显著区别,但其主观目的和行为手段有着明显的特殊性。“恐怖活动危及的是国家安全乃至国际社会的稳定,具有普通犯罪难以企及的特殊危害性,基于恐怖主义目的实施的犯罪,足以改变犯罪的罪质,而不是仅仅对刑罚适用产生影响。”{14}我国《刑法》应当效仿澳大利亚《刑法》中“恐怖行为罪”的犯罪设置,将出于造成社会恐慌等恐怖主义目的,采用暴力、破坏、恐吓等手段,严重危及公共安全的一类特殊犯罪类型从普通严重暴力型犯罪中脱离出来,单独设立“恐怖行为罪”,与相应的组织、帮助、预备、宣扬、煽动行为罪名共同构成完整的恐怖活动犯罪体系。在此体系之中,一是总结经验,对于现实社会中已然存在的严重恐怖行为规定为犯罪。澳大利亚《刑法》在暴力、破坏行动之外,将威胁实施恐怖行为也作为恐怖行为罪处理。而我国《刑法》当中相应“威胁”类的罪名,如劫持航空器罪需要行为人当场以暴力、胁迫等方式加以威胁。而威胁实施恐怖活动并不具备当场性,如此一来,对于此类严重危害社会的行为,并无合适罪名加以适用{15}。可将暴力、破坏、恐吓并列为恐怖行为手段,共同以“恐怖行为罪”加以调整;二是恐怖行为方式多种多样,且层出不穷。例如,随着全球信息化的发展,网络恐怖主义已然成为新的威胁。行为人通过网络发布恐怖信息,或以网络系统为攻击目标,破坏网络安全。针对此类情形,可适度设置一些兜底型条款,以强化刑法的适应性。
  另一方面,现代刑事法治的终极要义在于“保障人权”,恐怖事件背后往往有着复杂的社会矛盾,有效消弭恐怖事件影响的路径在于综合运用政治、经济、文化、法律等多元解决机制,理性思索刑罚介入的深度和广度。2006年,澳大利亚参议院对“ASIO恐怖主义法案立法修正案”进行表决之际,人们就普遍担心,ASIO被赋予新权限后会不会侵犯到公民的自由。故而澳大利亚刑法在一些恐怖活动犯罪中充分考虑特殊情形,排除例外情况。例如,行为人成为某组织成员后,如果可以证明其在一知道该组织是恐怖组织后,就采取所有适当的措施来停止成为该组织成员的,不作为犯罪处理。具体到我国刑事立法中,“面对恐怖主义活动应当严格区分犯罪、一般违法、违反治安管理以及宗教自由行为,不加区分的高压严打可能将宗教人士推到对立面,于国家反恐怖主义斗争无益。”{16}《反恐怖主义法》在法律责任一章中对情节轻微,尚不构成犯罪的恐怖行为规定了相应行政责任。如宣扬恐怖主义、极端主义或者煽动实施恐怖活动、极端主义活动,情节轻微,尚不构成犯罪的,由公安机关处十日以上十五日以下拘留,可以并处一万元以下罚款。但相应宣扬恐怖主义、极端主义或者煽动实施恐怖活动罪并不以“情节严重”作为入罪标准,只是将之作为加重处罚的量刑标准。我们应当避免犯罪圈的过度扩张,对将有关恐怖活动规定为犯罪行为方式的同时,限定“情节严重”,本着刑法谦抑的精神,尽量将社会危害性相对较轻的一类行为从立法层面排除于犯罪体系,合理衔接行政处罚和刑事制裁之间的界限。
  四、中澳两国反恐刑事法律刑罚措施比较
  刑罚措施对于打击和预防恐怖活动的威慑作用是毋庸置疑的,国际社会也都在反恐立法中不断提升刑罚的这一功能。
  (一)中国反恐刑事法律中的刑罚措施
  我国反恐刑事立法在严密刑事法网的同时,另一特征就是不断加大刑罚处罚力度。
  首先,在刑罚幅度上,设置了不同档次的刑期以适应不同危害程度的犯罪行为。有关区分依据主要有两个标准:一是在恐怖活动组织中的地位作用和作用,严格区分恐怖活动组织的组织领导者、积极参加者和一般参加者。将组织、领导者的法定刑提升至十年以上有期徒刑或者无期徒刑;二是作为情节加重犯,在情节严重和情节特别严重情形下加重处罚。
  其次,在刑罚种类上,由于恐怖活动犯罪往往表现为放火、爆炸、故意杀人、故意伤害等具有极端社会危害性的行为,相应放火罪、爆炸罪、故意杀人罪、故意伤害罪配置的刑罚内容以长期自由刑、无期徒刑和死刑为主。此外,考虑到恐怖活动犯罪实施往往依靠大量资金支持,相应刑罚措施修订中的一大进步就是注重财产刑适用,完善刑罚结构,以切断犯罪人经济来源,剥夺其再犯能力。
  再次,在刑罚适用上,由于刑法修订将特殊累犯的成立条件扩大到恐怖活动犯罪。恐怖活动犯罪分子相较于其他普通犯罪行为人而言,更易成立累犯,在刑罚处遇中作为一类极具再犯危险的特殊犯罪人对待。从而依照有关累犯规定,需要从重处罚,并且不得减刑假释。
  (二)澳大利亚反恐刑事法律中的刑罚措施
  目前,不少国家已在立法中彻底废除死刑,澳大利亚即是其中之一,就其刑罚体系而言,终身监禁即是极刑。对于恐怖活动犯罪,《1995年刑法典法令》在刑罚措施上以长期监禁刑为主,且对部分犯罪配置了终身监禁。甚至可以发现,其监禁刑在单一适用的情况下,刑期要远远长于我国有期徒刑的刑期设置,大多为15-25年监禁。而在量刑幅度依据上,选择以行为人主观要素为标准。例如,持有与恐怖行为相关的物品罪。行为人持有物品,且该物品与准备、参与或者帮助恐怖行为有关。对于此种联系,行为人知道该联系存在,处15年监禁;对该联系主观上是轻率的,处10年监禁。
  此外,澳大利亚《反恐怖主义法》还规定有控制令内容,若控制令对预防恐怖主义袭击具有实质性帮助或若当事人被列为与恐怖主义组织有交往,当事人可能会受到控制令的约束。[6]
  (三)小结
  本着维护公共安全的考虑,面对恐怖活动犯罪的高发态势,严刑峻法似乎成为调控社会的最佳选择。然而,刑罚的全面扩张势必会造成制裁的萎靡低效,刑罚作为防御后盾的“严厉性”无从彰显,甚至消散殆尽。在恐怖活动犯罪的刑罚配置上应当有效发挥刑罚的惩治和预防功能,最大限度防止刑罚过剩,轻重适度,建构起刑种多元、罪刑均衡的科学刑罚体系。
  在刑罚幅度上。恐怖活动组织作为一类特殊的共同犯罪类型,有着错综复杂的人员结构,从控制犯罪、改造犯罪的目的出发,应当坚持科学认定、区别对待、宽严相济。对于核心主体从严打击,对于一般主体,从宽处罚。对于其他犯罪而言,犯罪情节应是行为危害程度科学合理的量化标准。例如,宣扬恐怖主义罪就应通过散发图书等相关资料数量、范围等因素综合判断情节严重程度。当然,在司法实践中如何认定情节严重、情节特别严重,应当由司法解释统一加以明确。
  在刑罚种类上。对犯罪人的权益予以剥夺是刑罚最直观的外在表现,而剥夺的内容往往基于国家对犯罪行为性质的评估。当今,我国频受“三股势力”侵扰,恐怖活动犯罪往往具有一定的分裂民族、分裂国家的政治意图。而资格刑恰恰可以通过剥夺犯罪人的一定政治权利来杜绝犯罪人再次利用某种政治身份实施犯罪。2015年,澳大利亚议会甚至通过一项法案规定,涉嫌参与恐怖活动,且年龄超过14周岁的公民将被取消澳大利亚国籍{17}。我国《刑法》总则在规定剥夺政治权利适用犯罪类型时,只明确强调危害国家安全的犯罪分子应当附加剥夺政治权利。就实现刑罚目的而言,资格刑的运用对遏制恐怖活动犯罪的作用是非常明显的。因此,在将来的刑法修订中可以将必须附加剥夺政治权利的犯罪类型扩大到恐怖活动犯罪。
  在刑罚适用上。由于恐怖活动具有严密性、隐蔽性等特征,侦查取证困难,影响刑罚适用的确定性。可以就恐怖活动犯罪分子设立特别立功制度{18},“犯罪较轻的,对侦破重大涉恐案件其关键作用的,可以减轻或者免除处罚”。此外,与澳大利亚《反恐怖主义法》中规定的控制令类似,我国《刑法》中也有相应禁止令的规定,可借鉴澳大利亚司法实践,将禁止令作为一种配合刑罚的、起辅助预防作用的强制性约束措施在恐怖活动犯罪处理中扩大适用。例如,使用网络散布恐怖主义信息的恐怖活动人员,可以禁止其使用网络。

【注释】
  [1]事发当天距离之前两年发生的美国“9·11”事件正好是911天。
  [2]《反恐怖主义法》第七十九条组织、策划、准备实施、实施恐怖活动,宣扬恐怖主义,煽动实施恐怖活动,非法持有宣扬恐怖主义的物品,强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志,组织、领导、参加恐怖活动组织,为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供帮助的,依法追究刑事责任。
  [3]《决定》第二条规定:“恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的,采取暴力、破坏、恐吓等手段,造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为,以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。”“恐怖活动组织”是指为实施恐怖活动而组成的犯罪集团。“恐怖活动人员”是指组织、策划、实施恐怖活动的人和恐怖活动组织的成员。
  [4]《反恐怖主义法》第三条规定:恐怖主义,是指通过暴力、破坏、恐吓等手段,制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产,或者胁迫国家机关、国际组织,以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。本法所称恐怖活动,是指恐怖主义性质的下列行为:(一)组织、策划、准备实施、实施造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的活动的;(二)宣扬恐怖主义,煽动实施恐怖活动,或者非法持有宣扬恐怖主义的物品,强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志的;(三)组织、领导、参加恐怖活动组织的;(四)为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的;(五)其他恐怖活动。恐怖活动组织,是指三人以上为实施恐怖活动而组成的犯罪组织。恐怖活动人员,是指实施恐怖活动的人和恐怖活动组织的成员。恐怖事件,是指正在发生或者已经发生的造成或者可能造成重大社会危害的恐怖活动。
  [5]《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》就曾把“极端主义”定义为:极端主义是指旨在使用暴力夺取政权、执掌政权或改变国家宪法体制,通过暴力手段侵犯公共安全,包括为达到上述目的组织或参加非法武装团伙,并且依各方国内法应追究刑事责任的任何行为。
  [6]控制令可以阻止当事人:住在特定地区或离开澳大利亚;与特定人士沟通或交往;拥有或使用特定物品;从事特定活动,其中包括工作;使用特定技术,其中包括互联网。控制令可以要求当事人:在每天的特定时间待在特定居所;佩戴追踪装置;在特定时间和特定地点向某人报告;允许拍摄其照片。
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【作者简介】王敏敏,法学博士,中南财经政法大学刑事司法学院讲师。
【文章来源】《河南警察学院学报》2018年第3期。

更新日期:2018/9/14
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