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刑罚执行一体化的基本步骤与风险应对

宗会霞

【摘要】 构建刑罚统一执行体制,不仅能解决现行分散型刑罚执行体制带来的积弊,更是中共中央对司法体制改革的顶层设计。刑罚统一执行体制面临的首要问题是执行主体的统一,多元化和分散化的现行刑罚执行主体需要统一梳理并整合。刑罚统一执行主体的确定是一个法律问题,更是一个宪法问题。必须解决刑罚执行权的权力属性定位问题,才能准确地将刑罚执行权统一赋予特定的国家机关。以宪法和行政法为视角,刑罚执行权是行政权中的司法行政权,是兼具司法特征的行政权,刑罚统一执行权统一赋予司法行政机关具备宪法上的合理性。完成刑罚执行一体化的任务,要解决两个问题:一是执行机构的并转重组;二是执行权力的梳理重整。这两个问题的解决路径可以概括为:两个转隶、两个剥离和七项重组。刑罚执行一体化改革将带来公安机关破案率降低、财产刑执行难度增大、监狱押犯数量增多等执法风险,直面风险,沉着应对,既是刑罚执行一体化改革的应然选择,也是司法体制改革的必由之路。
【关键词】 刑罚执行一体化;侦查机关;财产刑;监狱
  
  2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制”的要求。在这一顶层规划的指引下,学术界针对统一刑罚执行体制问题展开了热烈的讨论,分散型执行体制的种种弊病被再一次聚焦,统一型刑罚执行体制被前所未有地期待和展望。时至今日,构建统一刑罚执行体制已经成为学界的共识。基于此,本文将不再着重论证刑罚统一执行体制建立的必要性或重大意义,而是将论域集中在统一刑罚执行体制的基本前提上,即如何构建统一的刑罚执行主体。
  一、刑罚执行权的权力属性
  刑罚统一执行主体的确定是一个法律问题,更是一个宪法问题,因此,只有准确界定刑罚执行权的权力本源,才能有效整合刑罚执行主体,实现刑罚执行的一体化。
  根据我国宪法相关规定,我国的国家权力包括国家立法权、国家行政权、国家审判权、国家检察权四种权力。刑罚执行作为刑事司法的最后一个环节,固然会和司法权有天然的关联性,但从权力本质属性来看,刑罚执行权并不是司法权,因为它的权限内容并非适用法律处理案件,而且也不具备司法权的裁判性、中立性、被动性的特征。同时,刑罚执行权显然不属于立法权、审判权、检察权中的任何一种,那么,刑罚执行权从逻辑上看应该属于行政权,且属于行政权中的司法行政权。
  首先,刑罚执行权是一种行政权。
  关于行政权的界定,学界的理解略有不同。有观点认为从现代意义上说,行政权是指国家行政机关执行国家法律、政策、管理国家内政外交事务的权力。[1]也有观点认为行政权是国家行政机关执行法律规范、实施管理活动的权力。[2]还有观点将行政权界定为国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力,是国家权力的组成部分。[3]
  根据行政权通说理论,行政权是由国家宪法、法律赋予或认可的,国家行政机关执行法律规范,对公共事务实施行政管理活动的权力,是国家政权和社会治理权的组成部分。总体而言,行政权本质属性是执行权,包括执法权、公共管理权及公共服务权。相对于司法权,行政权具备明显的主动性、倾向性、实质性、应变性、可转授性、主体行政性、先定性、主导性、层级性、效率优先性等十大特征。[4]
  刑罚执行权是通过对权利的剥夺达到执行法律(法律文书)的目的,所以其本质上是一种执法权,即行政权,表现形式则是以执行法院生效裁判为内容的具体行政行为。刑罚执行的启动具备鲜明的主动性,对受刑人的权利的剥夺也呈现明显的实质干预,同时,刑罚执行主体在行刑中占有绝对主导地位等种种特征,这些也表明刑罚执行权是一种行政权。
  其次,刑罚执行权是一种司法行政权。
  司法行政权是在国家权力系统中以管理司法行政事务为主的,兼容部分司法权性质,具有复合性、相对独立性、广泛性、执行性和服务性的一种行政权。[5]司法行政权与一般意义上的行政权存在明显的区别。一般意义上的行政权只具有单纯的行业行政事务管理职能,而司法行政权除行使一般的行政事务管理职能外,还行使一般行政机关不具有的预防犯罪、惩治犯罪和改造罪犯的特殊的司法职能。同时,司法行政管理的对象是司法行政事务而不是一般行政事务,因此司法行政权是一种兼具司法权的行政权,其本质是一种行政权。
  刑罚执行权属于司法行政权,因为它执行的依据是法院生效裁判,执行的对象是违反刑法的服刑人员,体现出鲜明的司法事务的执行权特性。同时,在刑罚执行中,诸如减刑、假释、暂予监外执行等刑罚执行方式的变更,也是一种司法权对行政权的渗透与融合,体现出司法权的某些特质,从而使刑罚执行区别于一般的行政权属性,是行政权中的司法行政权。
  刑罚执行权归属于司法行政机关,不仅在权力属性方面具备正当性,而且在司法行政机关的职责现状方面具备可行性。现行刑罚种类中的部分剥夺自由刑(如无期徒刑、有期徒刑)和限制自由刑(如社区矫正)都已经由司法行政机关执行,那么它再接管生命刑(死刑立即执行)、资格刑(剥夺政治权利、驱逐出境)、财产刑(罚金、没收财产)以及自由刑中的拘役的执行,具有很大的可行性。因为虽然刑罚的种类繁多,但行刑却有最基本的规律可以遵循,比如审判与执行的衔接、执行遵循的原则和尺度、执行中法律问题的处理等。由于监狱、未成年犯管教所和社区矫正机构作为专门的刑罚执行机关,已经积累了丰富的执行经验,在接管拘役、死刑、财产刑的执行时,司法行政机关便会有章可循,有据可考。相反,公安对于拘役和剥夺政治权利的执行、法院对于死刑和财产刑的执行,都是其附带的工作职责,由于精力有限,很难全力以赴,导致执行效果大打折扣。同时这种附带的执行从理论上讲也违背了权力分立制衡的基本原理。所以概而言之,由司法行政机构统一行使所有刑罚的执行权,符合刑罚执行权的基本属性,也具备较强的可行性。
  二、刑罚执行一体化的基本步骤
  国外在刑罚执行体制上基本上采取了一元化的模式。除了德国和日本由检察机关享有刑罚的执行权外,[6]大多数国家刑罚执行主体均由司法部(法务部或法务省)一个部门统一管理和全面负责。多数国家在设立执行机构时都充分考虑了执行中的实施行为和裁判行为,且无例外地将执行实施行为从法院权力结构中分立出去,交由独立于法院的专门机构或综合机构去行使。一元化的刑罚执行体制既能够保障司法裁判的权威性和国家法治的统一性,使判决得到有效执行,又能够保障刑罚执行对象处遇标准的一致性,维护刑罚执行的公正。
  中国现行法治语境下,完成刑罚执行一体化的任务,要解决两个问题:一是执行机构的并转重组,二是执行权力的梳理重整。这两个问题的解决路径可以概括为:“两个转隶”“两个剥离”“七项重组”(如图1)。“两个转隶”指看守所、司法警察机构转隶至司法行政机关;“两个剥离”指剥夺政治权利、驱逐出境的执行从公安机关剥离至司法警察机构;“七项重组”按图1中数字标出的权力重新分配。
  图1刑罚执行一体化规划
  (斜体字表示的是该机构的除刑罚之外的主要职能,带横线的字表示该机构不再执行的刑罚。)
  (一)两个转隶
  1.看守所由公安机关转隶至司法行政机关
  看守所的转隶问题,近几年受到广泛关注。绝大部分的观点都赞成看守所应当整体转隶至司法行政机关。赞成的理由大致有以下四个方面。一是看守所目前存在的刑讯逼供、狱侦耳目、深挖余罪等行为或职能造成了部分冤假错案,影响了司法公信力。[7]发生在看守所内部的特情人员制造冤假错案、犯罪信息地下交易以及非正常伤亡现象,归根结底是由看守所同时承担着未决羁押与刑事侦查职能所带来的后果。在承担刑事侦查职能的情况下,看守所不可能具有基本的中立性和超然性,也不可能只是充当未决犯的羁押者和保护者,而是要通过各种手段获取在押未决犯的供述、信息或者情报,以便获得刑事侦查效果的最大化。[8]二是由看守所执行拘役、刑期剩余三个月以下的有期徒刑,违背了权力分立原则,容易造成权力混同及权力滥用。三是看守所转隶至司法行政机关能够制约监督办案机关的诉讼行为尤其是侦查行为。根据2012年修改后的我国《刑事诉讼法》对看守所职能的规定,看守所的配合诉讼职能服务于控辩双方,对侦查机关既要配合也要制约,比如拘留、逮捕后立即送看守所羁押、讯问必须在看守所内进行等规定恰恰是对侦查取证的制约,而非配合。[9]制约侦查机关的更为有效的路径是,看守所不再归属公安机关管辖。四是看守所转隶至司法行政机关能够有效保障律师的会见权等辩护权利的实现。有学者调研后发现,律师在看守所会见犯罪嫌疑人存在一些问题,如不能依法会见的情形仍然存在,保障律师会见的相关设施不完备等。[10]同时,律师会见难的一个重要原因是看守所的不重视不配合,源于看守所对律师干扰侦查活动的顾虑,而这些都与看守所和公安机关有着千丝万缕的联系密切相关。所以把看守所转出公安机关,可以确保看守所在律师会见问题上的中立性,保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。
  此外,就全世界范围看,未决羁押权独立于追诉机关,是基本一致的选择。无论英美法系还是大陆法系国家,一般而言,嫌疑人在司法审查之前通常被羁押在警察控制之下的拘留所内,而在预审法官做出羁押决定之后,被追诉人则通常被羁押在监狱或者不由警察或检察官控制的监禁场所内。[11]这种设置的目的显而易见,是为了使被追诉人摆脱追诉机关的直接控制,从而避免可能产生的刑讯逼供、阻扰律师等有违程序公正的不良后果。较之国外,我国尚没有羁押的司法审查机制,羁押是刑事拘留、逮捕的必然后果。那么现行法律框架下就没有必要区分司法审查前后的羁押场所。同时,看守所自成立以来积累了丰富的未决羁押经验,同时在司法改革的大背景下,其自身也进行了积极的自我革新。因此,可以把看守所直接整体转隶至司法行政机关,而不必由监狱承担未决羁押的职能,便能很好地解决未决羁押执行机构的中立性和独立性的问题。
  看守所整体转隶至司法行政机关后,与侦查机关尤其是公安机关的管辖和部门利益划清了界限。公安机关、检察机关审讯犯罪嫌疑人、被告人时,需要申请,审讯时由看守所监管,可有效预防刑讯逼供;当羁押期限即将届满时,看守所可以提醒公安机关、检察机关、法院及时办理变更或延期手续,期限届满则由于丧失了执法前提就必须释放被羁押人,可有效防治超期羁押问题;看守所作为中立的羁押机构,按照法律规定为律师会见提供场所和便利,不再忌惮于律师对侦查活动所谓的“干扰”,可有效保障律师的辩护权利;由于不再替公安承担“深挖余罪”的职能,可有效避免“牢头狱霸”“狱侦耳目”等不法现象的出现。
  看守所整体转隶司法行政机关后,其现有的刑罚执行职能(执行拘役和短期余刑)从本部门剥离,划归监狱负责,这样既能够使看守所因羁押的对象都是未决犯而更能有效监管,也使这两种刑罚的执行因划归监狱而得以更专业的落实。
  2.司法警察机构由法院、检察院转隶至司法行政机关
  现行体制下,法院、检察院都内设司法警察机构,分别协助本院的审判、侦查、起诉工作。这种协助虽然彰显了人民警察的“制服效应”,但也使司法警察的工作沦为辅助地位而不被重视。同时,从刑罚执行角度而言,法院的“审执不分”不仅拖累审判工作,更使执行成效大打折扣。
  2008年11月28日,中共中央政治局通过的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》提出:“法院执行职能划归司法局管辖,法院其他有关行政职能划归司法行政机关管辖,法院专司审判。”中共十八届四中全会公报提出,优化司法职权配置,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。属于这一试点单位的河北省唐山市中级人民法院和北京市、上海市、江苏省、四川省等高级人民法院进行了审执分离的改革,试点法院执行结案数量同比大幅上升,执行申诉信访数量同比大幅下降,案件实际执行率、执行标的到位率等有不同幅度提高,执行工作质效明显提升。
  无论从中央对审执分离的顶层规划,还是地方对审执分离的成功试点,都印证了审执分离的重要性和必要性。因此,从改革的彻底性角度出发,将法院执行局和司法警察局一同转隶至司法行政机关,才能实现审判与执行权力的有效制衡。
  同时,随着国家监察体制改革的推进,反贪部门整体从检察院剥离,使得检察院的司法警察协助侦查的职能形同虚设,其可以和法院司法警察机构一起,整体转隶至司法行政机关,合并成立司法警察局,赋予其全新的职权,让司法警察真正为司法工作保驾护航。
  (二)两个剥离
  除了拘役,公安机关承担的剥夺政治权利和驱逐出境的刑罚执行职能,也违背了权力分立基本原则,同时由于警力有限,这两种刑罚的执行不被重视,导致执行不力。从统一刑罚执行主体的角度而言,这两种刑罚的执行,应当从公安机关剥离出来,交由司法行政机关负责。
  就剥夺政治权利而言,实践中,经常出现被剥夺政治权利的监外罪犯一直不到居住地公安机关报到或者是在报到后长期外出无法联系,公安机关对其不能进行有效监管的情况。另外,被剥夺政治权利的罪犯违反规定参加集会、出版书籍或者接受采访等行为,由于尚未构成新的犯罪,只能依法给予治安管理处罚,不能像缓刑、假释罪犯那样予以收监执行。这样导致的后果是,不但对罪犯处罚不严,治安处罚也难以落实,使监管考察工作难以开展,从而严重影响执行效力。[12]
  就驱逐出境而言,对判处独立适用驱逐出境刑罚的外国人,人民法院应当自判决生效之日起15天内,将对该罪犯的刑事判决书执行通知书的副本交付所在地省级公安机关,由省级公安机关指定的公安机关执行;被判处徒刑的外国人,其主刑执行期满后应执行驱逐出境附加刑,应当在主刑满的一个月前,由原羁押监狱的主管部门将该犯的判决书、执行通知书副本或复印件送交所在地省级公安机关,由省级公安机关指定的公安机关执行。[13]驱逐出境转由司法警察负责,理论上没有障碍,实际操作也不会有很大问题。
  (三)七项重组
  在将刑罚执行主体统一纳入司法行政机关管辖之后,各执行主体负责执行的刑罚也必须合理分工,才能理顺执行体制,解决执行中的冲突。
  结合图1所示以及前述分析,经过剥离及重建后,司法行政机关下辖的刑罚执行机构有看守所、监狱、社区矫正机构、司法警察机构,对应的刑罚种类有主刑5种(死刑、无期徒刑、有期徒刑、拘役、管制)、附加刑4种(罚金、没收财产、剥夺政治权利、驱逐出境)。在尊重权力运行的基本规律的前提下,将刑罚准确匹配到相应执行机构中,才能实现真正的刑罚执行一体化。
  1.死刑的执行由法院转至看守所负责
  看守所转隶后的定位是未决羁押的执行机关,其原有的拘役、短期余刑的执行被剥离,死刑的执行可分配给看守所负责。这样做的依据有三个方面:一是这样并不会冲击其执行未决羁押的主体职责,因为死刑的执行不需要很长的时间,也不需要对执行对象进行教育改造,只需要对其进行有效约束和监管即可;二是可提高诉讼效率,因为死刑犯通常在执行前都在看守所羁押,在看守所执行,省去了转换执行场地带来的司法成本;三是能够有效避免死刑执行的公开化,从而彰显法治文明进步并保障执行安全。
  2.拘役、短期余刑的执行由看守所转至监狱负责
  拘役和短期余刑两种刑罚本质是一致的,都是对执行对象剥夺自由并予以改造的刑罚方法。在剥夺自由和改造罪犯方面,没有比监狱更专业的执法机构了。
  对于拘役的执行,可在监狱设置专门的拘役场所,在剥夺自由程度上可略轻于其他监禁罪犯,[14]在改造手段上以教育改造为主要手段。
  对于短期余刑的执行,可将服刑人员直接并入轻刑犯监狱或监区,用相同的方法和手段予以监禁和改造即可。
  3.罚金、没收财产的执行由法院转至司法警察机构负责
  罚金、没收财产的执行,要运用查询、查封、扣押、冻结、划拨、拍卖等强制手段,而“制服效应”在这种强制手段的实施中会起到重要作用,所以这两种财产刑的执行交由警察实施具备有效性。同时,司法警察机构在转隶之前,已经参与了法院对财产刑的执行,故财产刑的执行交由司法警察实施具有了合理性和可行性。
  4.驱逐出境、剥夺政治权利的执行由公安机关转至司法警察机构负责
  驱逐出境、剥夺政治权利是附加刑,也是资格刑,其执行转至司法行政机关时,司法警察机构是最合适的选择。其原因有二个方面:一是若由转隶后的看守所执行,则容易冲击其未决羁押执行主体的职责。因为驱逐出境和剥夺政治权利都需要对外执行;二是司法警察机构能够胜任这两种资格刑的执行。剥夺政治权利的执行有很大的特殊性,因为被执行人不需要积极作为,只需要配合不作为即可。同时驱逐出境也只需要没收被执行人的护照等有效证件,做好与出境口岸的公安及边防部门的配合就基本能够完成执行。所以这两种资格刑的执行交由司法警察机构完成,应该没有很大的障碍。此外,还需要注意的几点是:其一,看守所转隶后,其主要职责是未决羁押和死刑执行,同时要承担法院审判的押解和值庭任务(由看守所直接将被告人押送至法庭,比交由司法警察机构实施更高效、更安全);其二,司法警察在执行罚金、没收财产、剥夺政治权利、驱逐出境刑罚之外,承担社区矫正中的强制措施的执行、收监等强制性手段的实施。[15]
  三、刑罚执行一体化的风险应对
  刑罚执行一体化改革既牵涉到部门的整体转隶,又包括行刑权的整合调配,会给刑罚执行工作乃至刑事诉讼活动带来一系列的风险和挑战。
  (一)公安机关破案率降低的风险与应对
  事实表明,刑讯逼供、屈打成招是造成冤假错案的决定性因素,是中国式冤案的标志性特征。[16]近几年平反的冤假错案中,追本溯源,罪魁祸首皆为刑讯逼供。冤案能够得以平反的主要原因有两个:“真凶落网”和“亡者归来”。[17]这种概率极低的刑事案件纠错模式,昭示了我国刑事冤假错案纠正的艰难。一个大胆且合理的推测是:得以纠正的冤假错案一定不是错案的全部,在规模庞大的刑事被追诉人群体中,存在一定数量的尚未得以纠错的蒙冤主体。刑讯逼供的普遍化,折射出一系列的法律和社会问题,其中最典型的原因可归结于侦查人员对口供的过度依赖和非科学的侦破政绩观的错误指引。
  看守所整体转隶至司法行政机关,将会摒弃深挖余罪的公安职能,狱侦耳目、牢头狱霸、刑讯逼供等违法手段将会得以遏制,看守所不再承担或变相承担辅助侦查的职能,必将会给破案率带来较大的冲击。这种风险将会在一定时期、一定程度存在,风险的应对应当着眼于理念和机制两个维度。
  1.摒弃急功近利的破案率指标,树立科学的侦查功能观
  为使刑事案件特别是命案快破快结,公安机关往往制定考核政绩指标,形成“破案GDP”,如“破案率”“批捕准确率”“起诉定罪率”“限时办结率”等等,这是不科学的。比如“命案必破”就不符合唯物主义认识论。人的认识是有局限性的,侦查也不是无所不能的。受证据或技术局限,总有限期内破不了的“冷案”。“限期破案”必然给办案民警带来巨大压力,情急之下非法手段便层出不穷了。以河南省为例,该省破案率一度高得惊人,2003年前为60%,2009年升至97.53%,连续七年全国排名第一。如此“傲人战绩”,源于重大命案“限期办结,天天上报,周周排名”,年底的命案破案率若未达到100%,局长要在大会上做检讨。排名倒数的单位除取消评优评先资格外,还影响到局长的任命。反之,每侦破一起命案奖10万元,立功民警很快得以提拔。[18]虽然公安部在2015年已经明确提出取消“破案率”等不科学考评指标,[19]但并没有彻底改变名目繁多的“数字考核”机制。从实践运作的情况看,公安机关关于侦查工作的绩效考核有以数字指标代替工作价值或实效之虞。正如有学者所指出的,现有这些内部的绩效考核制度往往过于注重秩序价值而忽视自由价值,过于注重打击功能而忽视保障功能的发挥,过于注重侦查效率的实现而忽视侦查质量的提高。[20]从评价体系上看,这种量化的一元评价模式忽视了侦查工作是一个在社会语境下具有多重价值的复合体。以“数字结果”为导向最终会使绩效考核超出其适用范围而丧失科学性。
  科学的侦查观是客观对待侦查工作的科学态度。按照辩证唯物主义认识观,侦查工作有其力所不能及之处,比如有的案件证据缺乏短期无法侦破,有的案件警力有限无力侦破。不仅如此,即便已经侦破的案件,刑讯逼供是否存在,取证程序是否合法,案外人人权是否得到保障等等,都是考量侦查工作的重要指标。因此,构建多元化、实质化的考评体系,才能引导侦查人员从对侦查数量的追求转变化为对侦查质量的探索。首先,要加大质量性指标的权重,形成效率与质量并重的评估模式。从价值取向来看,我国的警务模式应以追求社会和谐为目标,而不是单纯地打击犯罪。[21]在具体指标的设立上,对于普通案件应增加再犯率、被害人满意度、社区稳定程度等指标内容;对于社会影响重大的案件,应在强调破案率的同时提升侦查违法违规行为的扣分权重,并通过设立内部错案纠正指标来建立与刑事错案有关的案件侦查过程评价体系。其次,要推进考核目标长期化、动态化。目前绩效考核整体呈现短期化、专项化倾向,这种以短期评估为目的的考核模式是违法侦查、违规办案的巨大诱因。应增加中长期指标和侦查工作可持续发展性指标的权重,尤其是对于重特大案件、多发性案件不应以专项指标进行静态考核,而应站在“打防管控”综合效果的角度,进行全方位的合理评估。
  2.改变过度依赖口供的懒政思维,提升科技对侦查的推动力量
  刑讯逼供的屡禁不止,映射出口供对于侦查人员的极大诱惑力。通过口供可以锁定犯罪嫌疑人,起获赃款赃物,找到犯罪工具等,大大提高侦查效率。究其实质,过度依赖口供是一种惰性的表现。在科技高度发达的信息社会,各种科技手段能够武装侦查,物证、书证、鉴定意见、视听资料、电子数据等证据形式可以借助科技手段更便捷有效地获得。科技侦查手段主要包括视频监控、网络监控等重点监控手段;[22]电子数据、微量物质、指纹痕迹等现场取证手段;[23]手机、 DNA、人肉搜索等关联分析类手段;[24]心理测试、[25]催眠等线索发掘类手段。[26]
  在科技迅猛发展的今天,侦查机关应放弃对口供的偏执,探索借助更多科技手段来提升侦查工作质量。例如,可利用大数据变被动侦查为主动侦查,打击犯罪并预防犯罪。利用信息技术加强区域警务合作机制建设,增强侦查能力,提高侦破效率。
  (二)财产刑执行难度增大的风险与应对
  罚金、没收财产执行难问题一直是刑事执行中的一个难题。司法实践中,很多法院为了解决罚金刑执行难问题,采取要求被告人在判决宣告前预先缴纳罚金的措施,对预先缴纳罚金的被告人在量刑上给予从宽考虑。虽然这种预缴罚金的做法具有较强的实用性,但一直无法摆脱“以钱赎刑”“花钱买刑”的质疑,同时这种做法还面临违反无罪推定原则的指责。[27]这种“先缴后判”的做法尽管还有争议,但对罚金刑的执行确实发挥了积极作用,从执行角度衡量,确有其存在的合理性。
  财产刑的执行由法院转至司法行政机关后,法院不再有执行的压力,也就不再会通过量刑这一杠杆敦促财产刑的落实了。如此,留给司法行政机关财产刑执行难的问题便愈发严重了。当然,无论是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》,还是《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》,都明确了在减刑、假释程序中,财产刑的履行是重要的考量因素,但随着刑事政策对特定人群的从严认定,导致一定比例的服刑人员丧失了减刑假释的机会,[28]这不利于其履行财产刑的积极性。
  构建诉前、诉中和诉后体系化的保障机制,是应对财产刑执行难的主要方式。
  1.建立审前财产保全制度
  我国虽然明确了审判程序中对财产的保全程序,[29]但审前财产保全制度的缺失,为财产刑的执行难埋下了隐患。审前程序,包括侦查、审查起诉阶段对犯罪嫌疑人合法财产的查控,与财产刑能否顺利执行有直接联系。刑事案件侦查和审查起诉环节,如果对犯罪嫌疑人财产疏于调查和控制,可供执行的财产可能被转移、隐匿或作其他处置,导致财产刑在判决生效后难以执行。
  检察机关以及刑事被害人可以向人民法院申请对犯罪嫌疑人或者被告人采取财产保全,不过诉前的财产保全应该限制在情况较为紧急,或者财产有极大的可能被转移或者变卖的前提下。如果司法机关认为财产有极大可能被转移或者变卖,或者已经有证据表明正在被转移或者隐藏、变卖的,人民法院可以依职权采取扣押、查封等手段防止被执行人恶意减少可供执行的财产。
  2.建立诉讼中财产调查制度
  德国、俄罗斯、法国、瑞士、我国台湾地区等刑法均有规定,法院确定罚金的数额时,要考虑被告人的财产情况。[30]我国最高人民法院的相关司法解释也明确了根据被告人的财产状况和经济能力来确定财产刑的适用,只是并没有规定具体的财产调查制度。只有充分调查,才能掌握被告人的真正履行能力,所以建立财产调查制度尤为必要。具体可由法院发布调查令,银行、房地产登记部门、车管所、证券公司等相关单位做好配合,所在社区予以核实,共同完成对被告人财产的调查工作;由人民法院根据调查结果显示的被告人的经济能力,酌情决定财产刑的适用与否以及适用金额。这将大大提高执行成功概率。
  3.建立诉讼后财产刑易科制度
  刑罚的易科,又称为换刑处分,指判决宣告的刑罚,因特殊事由不能执行或不宜执行,而选择其他刑罚为执行的代替。[31]很多国家都有刑罚易科制度的规定。根据德国《刑法》第43条,财产刑未缴纳或未追收的,则以自由刑代替。罚金刑还可以“公益劳动”的方式清偿。[32]在英国,如果治安法官认为拖欠罚金者对未能支付负有责任且其他执行方式无法奏效时,他们可以发布令状将其移送至监狱,在未支付皇室法院罚金的情况下,刑期由皇室法院法官在拖欠时确定。[33]
  就解决财产刑执行难而言,建立财产刑易科制度是十分必要的。被判处财产刑的犯罪人财产状况千差万别,财产刑不能执行的原因也很复杂,如果只在财产刑执行程序内寻找解决途径,缺乏不能执行时的替代解决机制,仍然无力改变被执行人无财产可供执行的问题,罚金刑随时追缴制度在实践中基本落空就是例证。财产刑易科制度,通过将财产刑执行转换为自由刑或强制劳动等其他刑罚与非刑罚方法,进行变通执行,基本解决了财产刑执行程序自身难以克服的问题,通过另外一种方式变相实现了刑罚。特别有益的是,这为难以执行的财产刑案件创设了一条法律出路,保障财产刑执行程序正常运行。
  (三)监狱押犯数量增多的风险与应对
  我国2011年至2016年全国被判处拘役的人数分别为76683人、112766人、133044人、145086人、157915人、165161人,呈现明显逐年递增的趋势(见图2)。[34]
  (图略)
  图2拘役犯人数统计
  刑罚执行一体化后,拘役犯、短期余刑犯都将由看守所转至监狱服刑,这将增加监狱押犯的数量,给监管改造工作带来一定的风险和挑战。
  1.押犯数量增多带来的风险与应对
  据不完全统计,全国近700所监狱在押人犯数量高达100多万。随着刑罚执行一体化改革进一步推进,每个监狱的押犯数量都将会有不同程度的增加,这对于很多已经不堪重负的监狱来说无疑是雪上加霜,监管和改造难度将会进一步加大,监狱执法风险也会更加凸显。探索降低押犯数量的可行性方案,要遵循现有的司法体制改革导向,借助现行法律支撑,推进监狱管理体制改革。其中,缓刑的加大适用能够有效减少入监押犯数量;假释的加大适用能够有效增加出监押犯的数量;减刑的加大适用能够有效缩短押犯服刑时间,多重措施并举,可在一定程度上减少监狱在押犯人数量,缓解监狱执法风险。所以,稳步提高缓刑、减刑、假释、暂予监外执行的比率,是应对监狱押犯人数过多的法治路径。
  图3全国近3年缓刑适用率对比
  司法实践中,我国的缓刑适用率一直不高,近3年分别为31%、29%、30%(见图3),[35]而国外缓刑适用率平均为40%左右。除重刑主义传统这一重要因素之外,社区矫正制度的不完善也是法院不愿过多涉足缓刑判决的主要考量因素。随着社区矫正制度的进一步完善,社区用警制度的进一步跟进,可预测的是法院的缓刑判决率会有一定程度的提升。
  我国多年来假释率极低,[36]与立法预期功能存在着较大距离,影响了假释制度在刑罚执行中发挥作用。《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》第26条第2款规定:“罪犯既符合法定减刑条件,又符合法定假释条件的,可以优先适用假释。”规定实施近一年多以来,在司法实践中产生的导向作用并不明显。假释率、减刑率一直裹足不前,其深层的障碍在于执法理念的保守和偏执。在刑罚轻缓化这一刑事法治发展趋势的大背景下,提高减刑率、假释率势在必行。
  2.短刑犯增多带来的改造风险与应对
  拘役和短期余刑犯的涌入,增加了监狱监管改造的难度。一直以来,监狱改造手段相对倚重于通过减刑和假释激励罪犯认罪伏法。减刑、假释手段在改造短刑犯方面显然作用不大,因为绝大部分短刑犯(尤其是看守所转入监狱的短刑犯,最高刑期也只有6个月)获得减刑假释的概率很小。这将严重影响这类人员改造的积极性。对此,要探索适合短刑犯的改造模式,积极应对刑罚执行一体化改革带来的可能风险。
  第一,要建立监狱与看守所联合考察机制。将看守所记录、考察未决羁押期间的表现与监狱记录、考察已决服刑期间的表现相结合,[37]构建检索信息共享机制,实现监所联合考察。这样可一定程度预防短刑犯在监狱考察时间过短而无法适用减刑、假释等情形出现。
  第二,要构建科学的短刑犯改造模式。一般而言,短刑犯的主观恶性都不大,对其改造的手段应区别于普通犯。激发短刑犯对出狱后生活的渴望与信心,是顺利完成改造任务的关键。对此,可针对短刑犯群体开展适合个体又便于其顺利回归社会的职业技能培训,增加短刑犯会见次数,强化短刑犯对外界信息输入(如加大短刑犯对电视、报刊、互联网等外界信息的接收)等,使短刑犯经常感知到监狱之外的世界,从而产生向往,增强信心,提高改造的积极性。

【注释】
  [1]姜明安主编:《行政法与诉讼法》,北京大学出版社1999年版,第13页。
  [2]罗豪才主编:《行政法学》,中国政法大学出版社1996年版,第3页。
  [3]张树义主编:《行政法学》,中国政法大学出版社1995年版,第8页。
  [4]参见孙笑侠:《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》,《法学》1998年第8期。
  [5]刘武俊:《司法行政权的界说及其合理配置》,《理论导刊》2003年第9期。
  [6]在实行检执合一的国家里,检察官一般拥有刑事裁判执行权或对刑事裁判执行的指挥权。
  [7]参见顾永忠:《论看守所职能的重新定位——以新〈刑事诉讼法〉相关规定为分析背景》,《当代法学》2013年第4期。
  [8] 陈瑞华:《看守所制度的改革问题》,《中国律师》2017年5月。
  [9]程雷:《看守所立法问题探讨》,《江苏行政学院学报》2017年第5期。
  [10]刘顺华:《看守所律师会见现状及调查分析——以湖南省长沙市某看守所律师会见为样本》,《人民检察》2016年第22期。
  [11]冀祥德:《未决羁押制度的比较研究》,《铁道警官高等学校学报》2003年第3期。
  [12]本刊学习问答组:《被剥夺政治权利的监外罪犯不遵守规定应当如何处理》,《人民检察》2006年第10期。
  [13]黄淑娥:《论驱逐出境的适用及其完善》,《社科纵横》2007年第2期。
  [14]我国《刑法》第43条第2款规定:“在执行期间,被判处拘役的犯罪分子每月可以回家一天至两天;参加劳动的,可以酌量发给报酬。”
  [15]社区矫正能否用警的问题,一直是理论界和实务界争论不休的话题。笔者赞成社区矫正可以用警,因为社会矫正本质是刑罚执行,不可避免需要强制手段介入,而一般社区矫正人员并没有强制权力,社会矫正交由警察实施,具备合法性和合理性。
  [16]蔡嘉源、徐武、唐福乐:《刑事冤假错案防范与纠正机制构建研究》,《东南学术》2015年第2期。
  [17]如湖北佘祥林案、河南赵作海案等是因被害人重新出现得以平反,而云南杜培武案、内蒙古呼格吉勒图案、浙江叔侄案等案件,则是借由真凶落网得以冤案昭雪。
  [18]参见《河南警方废除破案率指标媒体称其转身令人瞩目》, http://news.sohu.com/20131125/n390734834.shtml,2018年1月15日访问。
  [19]参见《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》(公通字[2015]32号)。
  [20]林喜芬:《转型期刑事司法错误的防控:权利话语及其限度》,上海人民出版社2011年版,第155页。
  [21]马明亮:《司法绩效考评机制研究——以刑事警察为范例的分析》,《中国司法》2009年第9期。
  [22]如利用互联网聊天软件开展的“QQ侦查法”,可参见文奇:《瑶海刑警QQ侦查法》,《中国刑事警察》2008年第1期;如利用笔记本电脑网卡的MAC地址追踪嫌疑人,可参见卢涛、李旭东:《通过MAC地址寻找涉案笔记本电脑》,《中国刑事警察》2009年第3期。
  [23]如对于遗留在现场的毛发证据和纤维证据,可以借助多波段光源、激光,真空吸附法进行发现和提取。参见李昌钰等著:《李昌钰博士犯罪现场勘查手册》,郝宏奎等译,中国人民公安大学出版社2006年版,第125-133页。
  [24]侦查中利用网络技术发帖,发动网民进行“人肉搜索”参与信息反馈,对线索展开甄别和排查,从而查获犯罪嫌疑人。参见刘南男、郝宏奎:《论网络“人肉搜索”在侦查工作中的运用》,《中国人民公安大学学报》2009年第6期。
  [25]依据人在撒谎时的特殊生理反应,通过专家设置与案情或与被测试者相关的问题,采集被试者在心理测试时的皮电反应的指数,并通过专业解读,从而判定被试者的陈述是否真实,为进一步侦查提供侦查思路和线索。
  [26]通过对由于紧张和恐惧而无法回忆案发当时情况的证人或被害人,使用心理暗示,使其放松,在专业催眠师的暗示下,可以帮助其进行相关情节的回忆。
  [27]参见袁登明:《寻求缓解财产刑执行难之道在现有法律框架下的制度创建》,《法律适用》2006年第7期。
  [28]根据我国《刑法》相关规定,重特大贪污犯不得减刑假释;累犯以及因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪被判处10年以上有期徒刑、无期徒刑的罪犯,不得假释;被判处死刑缓期执行的累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处死刑缓期执行的犯罪分子,人民法院根据犯罪情节、人身危险性等情况,可以在作出裁判的同时决定对其限制减刑。
  [29]《最高人民法院关于适用财产刑若干问题的规定》第9条规定:“人民法院认为依法应当判处被告人财产刑的,可以在案件审理过程中,决定扣押或者冻结被告人的财产。”《最高人民法院关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第4条规定:“人民法院刑事审判中可能判处被告人财产刑、责令退赔的,刑事审判部门应当依法对被告人的财产状况进行调查;发现可能隐匿、转移财产的,应当及时查封、扣押、冻结其相应财产。”
  [30]同前注[27],袁登明文。
  [31]参见王启江:《论我国罚金刑的执行》,山东大学2010年博士学位论文,第123-126页。
  [32]参见[德]汉斯·海因里希·耶赛克、托马斯·魏根特:《德国刑法教科书(总论)》,徐久生译,中国法制出版社年版2001年版,第935页、第937页、第940页。
  [33]参见[英]约翰·斯普莱克:《英国刑事诉讼程序》,徐美君、杨立涛译,中国人民大学出版社2006年版,第595页。
  [34]图2数据来源于2011年至2016年全国法院司法统计公报,http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html? serial_no = sftj,2018年1月18日访问。
  [35]图3数据来源于2014年至2016年全国法院司法统计公报,http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html? serial_no = sftj,2018年1月18日访问。
  [36]据数据统计,2010年至2012年,我国假释适用率仅分别为1.987%、2.156%、2.608%,年平均假释适用率仅为2.11%,虽呈现上升趋势,但是英国、澳大利亚、意大利等法治国家的假释制度的适用率已经超过了31%。参见瞿中东:《减刑、假释制度适用》,中国人民公安大学出版社2012年版。
  [37]孙剑明、张建刚、钱丽娜:《短刑犯减刑联合考察与检察监督》,《法学》2010年第6期。

【作者简介】宗会霞,浙江警官职业学院副教授,法学博士。
【文章来源】《政治与法律》2018年第4期。

更新日期:2018/7/2
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