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中国监狱适用羁押巡视制度研究

赵珊珊

【摘要】 中国是以监禁刑为主要刑罚的国家,因此,监狱制度的发展关系着整个刑事司法制度的完善。中国改革开放30多年以来,尽管监狱制度历经了种种改革,但是,这些改革还都是局限在中国监狱制度的传统架构中,与世界监狱制度的发展相去甚远。例如对监狱的监督一直囿于检察监督的内部监督模式,难以达到监督的预期效果,侵犯被羁押人权利的现象时有发生。羁押巡视制度作为一种外部监督模式,主体是中立的“社会公众”,这种监督模式更能有效实现监督目的,促进被羁押人权利保障。目前美洲一些国家已经建立并实施了羁押巡视制度,这对在中国监狱这一重要羁押场所适用羁押巡视制度可提供有益经验。
【关键词】 羁押场所;监狱;羁押巡视制度;美洲

  引言
  监狱作为刑罚执行场所,同时也是重要的羁押场所[1]。监狱制度是刑事司法制度的重要组成部分,特别是对于中国这样一个以监禁刑为主要刑罚的国家,监狱制度的变革关系着整个刑事司法的发展。当代中国正处于经济、政治、文化高速转型时期。这一时期最重要的特征与最深刻的意义就在于,它将市场化、工业化和社会主义制度的改革三种重大的社会转型浓缩在了同一个历史时代{1}(P.5)。社会转型必然带来压力、必然造成代价。具体到法治问题上,就是处于转型时期的中国社会对法治的需求空前高涨,呈现出很多新特征,这是对法治建设的重大挑战与考验。监狱制度作为国家法治建设的重要组成部分也面临着同样的问题。
  然而,有学者对古今中外的监狱考察后发现,监狱制度的发展状况总是相对落后于当时社会的一般发展水平,但是,这种落后应当是相对的,即监狱制度虽然不能成为同时期经济、社会、文化、法治发展的先导力量,但是,也不能与其发展的一般规律相背离{2}。中国改革开放30多年以来,尽管中国监狱制度也历经种种改革,但是,这些改革还都是局限在中国监狱制度的传统架构中,没有触及到这一制度的根本症结所在,同时也与世界监狱制度的发展相去甚远。
  监狱制度变革中面临的最关键问题之一就是对监狱中被羁押人权利保障问题。被羁押人权利之所以会受到侵犯,归根结底是由于在刑罚执行和监管活动中,羁押权等公权力存在着被异化和滥用的危险。这些权力一旦被异化和滥用将会产生极其严重的后果,会将被羁押人置于非常艰难的境地。防止公权力被异化和滥用的最好方式就是对其进行有效的监督和控制。
  长期以来,中国对监狱的监督一直是囿于检察监督这一内部监督模式,这种监督模式存在着监督手段软弱、监督措施乏力、监督程序粗疏等诸多问题{3}。检察机关对监狱的刑罚执行与监管活动进行监督,主要有两种方式:一是日常性监督工作,即通过向监狱派驻检察室或者派出检察院,对监狱进行直接监督,但这种监督方式极易因派驻检察官等特定监督主体的“同质化”而出现失灵;二是开展专项检察活动,即检察机关在一定时间内集中力量对监狱进行专项检察监督,但这种专项治理行动的制度性与长效性难以保证,因此监督达不到预期效果。再加之在对监狱的监督中侧重于保障刑罚报复性功能的发挥,相对忽视对被羁押人权利的保护,因此,监狱内虐待被羁押人、侵犯被羁押人合法权益、甚至造成被羁押人伤残或死亡的现象时有发生,成为司法实践中的顽疾{4}。
  在这种情况下,羁押巡视制度作为一种外部监督模式,主体是利益无涉的“社会公众”,这一中立的监督主体更能有效地实现监督目的,促进被羁押人权利的保障。羁押巡视制度是联合国《〈禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或,处罚公约〉任择议定书》(the Optional Protocol to the UN Convention against Torture, 以下中文简称《禁止酷刑公约任择议定书》,英文简称OPCAT)所倡导的,指通过设立国内查访被剥夺自由者地点机制(即国家预防机制,National Preventive Mechanism, NPM),由国家机关组织社会公众代表对羁押场所进行定期或不定期的独立巡视,巡视人员通过巡视羁押场所的羁押条件、查验羁押记录、与被羁押人进行单独访谈,以确认被羁押人是否受到了人道待遇、羁押是否符合法定条件与程序、被羁押人的法定权利是否得到了有效保护的一项对羁押场所的监督和检查制度。[2]
  上世纪90年代末,我国就已经开始在监狱推行狱务公开制度,聘请执法监督员对监狱执法情况进行监督。2014年,党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出:“强化对行政权力的制约和监督”,这里的监督就包括社会监督。同时,《决定》还提出“全面推进政务公开”以及“保障人民群众参与司法……构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,推进……狱务公开……”。这些政策方针以及实践探索都为我国监狱适用《禁止酷刑公约任择议定书》倡导的羁押巡视制度提供了有力支持。转变监狱监督模式也应是我国监狱制度变革的有益尝试。
  在世界范围内来讲,一些国家已经加入了《禁止酷刑公约任择议定书》,确立了羁押巡视制度,本文就以美洲国家羁押巡视制度的状况为例,为我国监狱确立适用羁押巡视制度探索有益经验和启示。
  一、羁押巡视制度的实施机构
  在美洲地区,有14个国家批准了《禁止酷刑公约任择议定书》,且都是拉丁美洲国家。到目前为止,这14个国家中有9个国家设计了国家预防机制,对羁押场所进行定期巡视。[3]在这9个国家中,墨西哥、哥斯达黎加、洪都拉斯已开始在实践中运行该机制。[4]
  在已经建立国家预防机制、适用羁押巡视制度的9个美洲国家中,国家预防机制的实施机构,即羁押巡视制度的实施机构可以分为两种不同的类型。
  一类是指定国家现有机构作为羁押巡视制度的实施机构。例如:2007年,墨西哥[5]指定国家人权委员会(National Human Rights Commission)作为国家预防机制的实施机构。国家预防机制的具体操作法律依据为国家人权委员会各部之间的协议、国家人权委员会的管理规章以及其他相关立法。[6]同年,哥斯达黎加[7]总统法令指定监察员办事处(Ombudsperson’s Office)作为哥斯达黎加国家预防机制的实施机构。2008年12月,乌拉圭[8]将国家人权机构(National Human Rights Institution)作为国家预防机制的实施机构。2009年,智利[9]指定国家人权机构(National Human Rights Institute)作为国家预防机制的实施机构。[10]智利国家人权机构由11名成员组成:智利共和国总统指定2名成员,参议院指定2名成员,下议院指定2名成员,法学研究机构指定1名成员,人权组织指定4名成员。2012年,尼加瓜拉[11]第4号法令指定监察员办事处(Ombudsperson’s Office)负责国家预防机制的实施。[12]该监察员办事处由一个协调委员会和一个技术咨询团队组成。协调委员会负责整体的工作计划以及其成员实施羁押巡视的具体行动安排。技术咨询团队负责为国家预防机制的整体发展提出技术性建议,以及有关羁押巡视前的准备和巡视后的报告起草工作。协调委员会由监察员办事处的6名人员组成,1名是人权保护的主管,1名是促进人权的主管,1名负责对外合作,1名是国内领土的代表,1名是监狱的特别监察员,1名是整体工作的行政主管。技术咨询团队由9名不同专业背景的人员组成,包括精神病专家、心理学专家、医生、法医、建筑师等。同年,厄瓜多尔[13]指定监察员办事处(Ombudsperson’s Office)负责国家预防机制的实施。该监察员办事处制定了两份规范其日常工作的文件:一份为协调各省与监察员办事处工作的政策指南,另一份为开展羁押巡视的协议。
  这些已有的国家机构一般都会在机构内新设一个专门的单位,具体负责羁押巡视的相关工作。例如为更好地实施羁押巡视制度,墨西哥国家人权委员会建立了一些新的特别分属单元,这些单元由国家人权委员会统一领导,并且受其监督。各单元由主管和各个学科团队组成,有约20名成员,各单元没有严格的专项资金保障,其资金来自国家人权委员会的财政预算。[14]哥斯达黎加监察员办事处下设单独的国家预防机制单元,由一名主管和两名工作人员组成。[15]乌拉圭国家人权机构内部也设立了一个自治性的特别单位,负责国家预防机制的具体实施,这一特别单位由乌拉圭国家人权机构的一名主管负责,并由4名涵盖多学科背景的成员组成,包括1名律师、1名社会工作者、1名心理学家和1名医生。[16]厄瓜多尔监察员办事处同样设立了新的小组单元,专门负责羁押巡视工作。[17]该小组单元由5人组成:
  1名主管、2名律师、1名社会工作者、1名心理学家。
  另一类是新设立一个国家机构负责羁押巡视制度的实施。例如:2008年,洪都拉斯[18]以第136号法令新设国家预防酷刑委员会(National Committee for the Prevention Against Torture)这一专门机构作为国家预防机制的实施机构。洪都拉斯国家预防酷刑委员会由三个成员组成,分别代表行政组织、立法组织与社会公民组织。该委员会设有秘书处。为解决巡视人员不足的困难,在巡视中也会让从事预防酷刑的相关人员比如医生和心理学家参加。此外,洪都拉斯还建立了针对国家预防机制具体实施问题的咨询委员会,该委员会由委员会主席、一名监察员办事处成员、一名公共检察官办公室成员、一名司法人员和两名社会公民组成。2010年,危地马拉[19]第40号法令新设专门机构——国家预防酷刑办事处(National Office to Prevent Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment)作为国家预防机制的实施机构。该办事处由顾问委员会(Advisory Council)和行政秘书处(Executive Secretariat)组成。[20]顾问委员会由5个公民社会组织代表组成。该法令还对国家预防酷刑办事处和之前的巡视主体如监察员办事处的关系进行了协调。2014年3月,危地马拉国家预防酷刑办事处进行了组成成员的第一次选举,共选举出10名成员,包括5名永久成员和5名任期制成员,任期制成员的任期为5年。危地马拉国家预防酷刑办事处有如下权力:第一,有权获得被羁押人数、羁押场所的数量、羁押场所的具体位置以及这些羁押场所中被羁押人待遇情况的信息;第二,能够不受限制地访问任何羁押场所;第三,能够与被羁押人或任何国家预防机制认为其可能提供相关资料的人在任何情况下秘密访谈;第四,能够在未提前申明的前提下对任何羁押场所进行系统性巡视;第五,能够对有关机构就羁押场所和被羁押人的情形和待遇提出意见,并且能够传播和出版该意见;第六,以预防酷刑为主题开展活动,旨在提高公民反酷刑意识;第七,为了其职责的履行可以要求其他相关部门合作,同时可以要求获得咨询委员会的建议。2011年,巴拉圭[21]设立全国预防酷刑委员会(National Preventive Mechanism Against Torture and Other Cruel, Inhumane or Degrading Treatment or Punishment)作为国家预防机制的实施机构。该委员会的主体是由6名委员组成的国内委员会,这些委员是在法律、医学、社会学等领域有专长的人员。[22]
    二、羁押巡视制度的实施保障
  为保障羁押巡视制度有效实施,有的美洲国家通过了专门的针对建立羁押巡视制度的法律,以保障羁押巡视制度实施机构在开展羁押巡视方面充分的自主权和充足的人力、物力等资源保障。例如:2014年2月,哥斯达黎加通过了专门的《国家预防机制法》(NPM Law)。该法通过权力下放的方式赋予监察员办事处充分的自治权,保障了监察员办事处在管理事务方面的独立性。同时,《国家预防机制法》还将监察员办事处的行动范围扩大到了所有的司法和行政羁押中心,并给予监察员办事处充分的人力、物力、资金的保障。[23]洪都拉斯于2014年5月颁布《国家预防机制法第七修正案》(Amendments to Article 7 of the NPM legislation),该法进一步确保了国家预防机制在技术、行政事务和资金方面的独立性以及充足的资源,
  同时,大部分美洲国家羁押巡视实施机构在政府预算方面都有独立的经费。例如:洪都拉斯国家预防酷刑委员会在各州都有单独的财政预算。[24]危地马拉、智利、厄瓜多尔、巴拉圭国家预防机制也都有自己专门的财政预算,用于建设办公室、支付成员的行动开支和薪酬等。[25]有的国家还要保证国家预防机制可以根据内部规则和程序独立选择自己的成员。[26]
  另外,具体开展工作的巡视小组一般都有专业性的团队为其提供技术方面的支持,例如法学家、医生、法医、心理学家、社会学研究者等,他们可以对团队的整体发展提供专业性、技术性的建议,可以参与决策。而哥斯达黎加、洪都拉斯等国在巡视时则要求必须有医生陪同。这些措施在制度基础、物质资源、专业技术等方面都给羁押巡视开展提供了充分的保障,使得羁押巡视能够真正推行并且达到预期目标。
  三、羁押巡视制度的类型与方式
  美洲国家羁押巡视制度一般有如下类型:一是普通巡视;二是后续跟进巡视,这类巡视的目的主要是为了考察羁押场所对上次巡视后的意见贯彻落实情况,以及防止因为访谈对被羁押人实施的报复行为;三是为特定主题进行的巡视。上述三种巡视一般采用预先告知羁押场所和未预先告知羁押场所相结合的巡视方式,即定期巡视和不定期巡视相结合的巡视方式,通常以未预先告知为主要巡视方式。
  例如:墨西哥国家预防机制从2007年起已经开始对监狱开展不预先告知的巡视,还进行对成年人监狱、青少年羁押中心、拘留所、医院(包括精神病疗养机构)等羁押场所的定期巡视和后续跟进巡视。[27]2013年至今,墨西哥国家预防机制对10个州的羁押场所进行了539次巡视。墨西哥国家预防机制针对不同类型的羁押场所采取了不同的巡视方针和方式。巡视活动由巡视小组负责进行,每个巡视小组一般有三名成员,巡视采取预先告知和不预先告知两种方式。
  2013年至今,哥斯达黎加对国内羁押场所实行了27次巡视。哥斯达黎加的羁押巡视有全面巡视、跟进巡视与特定巡视三类。跟进巡视的目的是为了评估羁押场所对巡视小组提出建议的实施状况;特定巡视通常采取不预先告知的方式进行。[28]
  2013年起,洪都拉斯共开展过37次羁押巡视,包括对监狱、青少年羁押中心、警察局和精神病治疗机构的巡视。洪都拉斯国家预防酷刑委员会可以在任何时候前往国内任何羁押场所进行巡视。该委员会成员可以在不被监视的情况下与被羁押人、羁押场所工作人员交流,可以获得他们想要的任何信息和文件。巡视一般有三种方式:未提前通知的巡视,这种巡视方式的采取取决于被羁押人的情形或者相关机构提出建议;定期巡视,旨在查看国家预防机制或其他地区和国际机构对其之前对羁押场所所提建议的落实情况;针对特定情况的巡视。洪都拉斯通常情况下实施的是未提前通知的巡视。
  2013年5月——2014年3月,乌拉圭共进行了25次巡视。这些巡视全部针对未成年人羁押中心展开,通常采取的是未预先告知的巡视方式。乌拉圭将首批巡视集中在未成年人羁押中心主要是根据国家人权机构、民间组织以及国际组织收到的意见。
  厄瓜多尔国家预防机制对羁押场所的巡视计划通常由羁押场所年度基本情况决定,一般基于以下标准:该羁押场所是否出现过对被羁押人进行虐待的情况、被羁押人的人数、被羁押人的类型等。2013年,厄瓜多尔国家预防机制对22个羁押场所进行了巡视。其中对16个羁押场所进行了全面巡视,对6个羁押场所进行了后续跟进巡视(旨在评估对国家预防机制提出建议的贯彻情况以及防止对之前被访谈的被羁押人实施报复)。
  巴拉圭国家预防机制采取不同的巡视方式:一是预先计划的巡视;二是后期跟进巡视,主要是为了评估羁押场所对其建议的落实情况;三是无预先计划的巡视,主要是在国家预防机制收到了有虐待行为的指控下进行,并且在该类巡视中,国家预防机制可以采访被羁押人,检查受害者的医疗报告文件。巡视的范围按照全国预防酷刑委员会设立的标准确定,这些标准包括羁押场所被羁押人的数量、相关的法律和组织变化、对之前巡视的跟进、投诉等。2013年,巴拉圭国家预防机制共进行了58次巡视,包括16次预先计划的巡视、15次后续跟进巡视和27次无预先计划的巡视。
  四、羁押巡视制度的具体程序及后续措施
  美洲国家开展羁押巡视一般包括以下几个步骤:一是巡视人员与羁押场所工作人员召开一个座谈会,了解羁押场所的基本情况、告知巡视工作的权限和范围;二是对羁押场所进行巡视,包括巡视羁押场所的物质条件、基础设施、政策、工作程序、内部奖惩措施等;三是巡视人员与被羁押人进行访谈。
  例如:哥斯达黎加国家预防机制进行的全面巡视,时间为一天以上,包括巡视羁押中心的物质条件、与羁押中心负责人谈话并告知其巡视的工作和巡视的范围、巡视羁押中心内部的惩戒措施、政策和程序、工作人员的工作环境条件、与被羁押人谈话等,最后巡视小组会与羁押中心负责人召开有关对巡视状况初步观察的会议。[29]
  乌拉圭国家预防机制的巡视规则为:第一,与羁押场所主管当局进行会见,并告知国家预防机制任务的实施和范围;第二,在每一次巡视中,国家预防机制的巡视团队分为两个小组,一个小组负责收集、登记信息以及走访选定的装置和设备,另一个小组负责巡视该羁押场所以及与被羁押人、羁押场所工作人员进行访谈。
  厄瓜多尔每一次巡视的时间长短和巡视小组的组成人员都是根据各个羁押场所不同的特点而决定的。每一次巡视主要包括以下几个阶段的工作:首先是准备阶段,主要包括制定本次巡视的目标和组成本次巡视组成员,在这个阶段,国家预防机制还要和当地监察员办事处的官员以及非政府组织协调,确定羁押巡视的方法和日程是可行的;其次是巡视阶段,即会见羁押场所负责人,告知其国家预防机制的权限和确定可巡视的范围,巡视羁押场所的物质条件、纪律措施、内部政策、程序、登记、人员的工作条件,采访被羁押人与其家庭成员、羁押场所工作人员;最后是总结阶段,主要通过与羁押场所负责人分享初步的观察结果来形成最后的巡视总结。[30]
  在羁押巡视之后,美洲各国国家预防机制会编写针对该次巡视的报告。报告包括巡视获得的信息、结论以及建议。撰写报告之后,国家预防机制会与相关机构会见并且通知其巡视结果,共同针对发现的问题寻找解决方法。一般报告还会上报至上级机关。同时,国家预防机制每年都会编写年度报告,有的国家还会出版专题报告。巡视报告和年度报告一般在各国国家预防机制的网站都可查阅。[31]
  例如:墨西哥国家预防机制针对羁押巡视状况会发布两种类型的报告:一种为针对特定羁押场所(例如针对某一个州某类型的所有羁押场所)巡视后发布的报告;另一种为针对第一种报告各州对于国家预防机制所提建议履行情况的报告。同时,墨西哥国家预防机制自羁押巡视制度运行起就开始出版年度报告。这些报告在墨西哥国家预防机制的网站上都可以查阅。
  哥斯达黎加国家预防机制在巡视之后会编写巡视报告,包括巡视获得的信息、结论以及建议。之后,国家预防机制与相关机构会见并且告知巡视结果,共同针对发现的问题寻找解决方法。同时,哥斯达黎加国家预防机制还出版专题报告,例如针对羁押场所过于拥挤、未成年人羁押中心的暴力问题、被羁押人的心理健康问题的专题报告。哥斯达黎加国家预防机制每一年都会在监察员办事处的网站发布年度工作报告。
  对于在巡视过程中收集到的被羁押人的意见,包括针对酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚的指控信息,国家预防机制相关部门对信息进行分析整理,然后转交至国家预防机制内的对应部门或者其他相关机构进行处理。例如:哥斯达黎加监察员办事处负责分析被羁押人的意见,然后转交至监察员办事处内对应部门或者政府机构以采取相应解决措施。洪都拉斯国家预防酷刑委员会对在巡视中收集到的针对酷刑和虐待的指控等信息进行收集、分析、整理,然后交由相应机构解决。厄瓜多尔巡视中收到的投诉会送交监察员办事处的对应部门,对应部门将负责采取适当的法律措施进行处理。
  五、美洲国家羁押巡视制度对中国监狱适用羁押巡视制度的启示
  如上所述,美洲部分国家在适用羁押巡视制度方面已有一些较成熟的经验,这对中国监狱适用羁押巡视制度有重要的借鉴意义。
  (一)羁押巡视制度的实施主体
  中国现行法律规定与《禁止酷刑公约任择议定书》中羁押巡视制度的有关要求,还是协调一致的。例如《地方各级人民代表大会和地方人民各级政府组织法》就有各级人大代表有权视察、检查羁押场所的规定。1999年,司法部制定的《关于监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定(试行)》中将聘请执法监督员作为“两公开、一监督”的重要形式。[32]2001年,司法部制定的《关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》中也有有关聘请执法监督员的相关规定。[33]之后,我国各地监狱管理局、监狱纷纷推行了监狱执法监督员制度,从社会各界人士中聘请执法监督员或者巡视员,邀请他们通过巡视、视察监狱、提出建议和意见等形式来监督监狱的执法情况。例如:2000年起,江苏省监狱管理局建立并实施了公正文明执法特邀监督制度,定期从省人大代表、省政协委员、各民主党派及省级新闻单位中聘请公正文明执法特邀监督员。[34]2004年,北京市监狱管理局发布了《关于建立特邀执法监督员制度的实施意见》,对于建立和实施执法监督员制度的具体方法和措施作了详细规定。[35]2009年,辽宁省监狱管理局在全省聘请了32名监狱执法监督员。2012年5月24日,内蒙古赤峰监狱聘请7名社会各界人士作为监狱执法监督员,对监狱工作进行监督。[36]2013年,山西省女子监狱聘任了省人大代表、省政风行风监督员、晋中市人大、政协、法院、检察院、新闻媒体以及服刑人员家属代表为监狱执法监督员。[37]2014年,党的十八届四中全会《决定》明确提出:“强化对行政权力的制约和监督”,这里的监督就包括社会监督。同时,《决定》还提出“全面推进政务公开”以及“保障人民群众参与司法……构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,推进……狱务公开……”。为贯彻落实《决定》,2015年4月1日,司法部印发《关于进一步深化狱务公开的意见》,该意见指出的创新狱务公开方式中就包括向执法监督员“介绍监狱执法管理及保障罪犯合法权益的情况,听取意见和建议”。可见,我国监狱已经开始采取执法监督员巡查监狱这一外部监督方式,不断增加监狱管理的透明度,增强监狱管理的执法科学化和规范化。
  但是,需要注意的是,目前我国监狱的执法监督员与美洲国家羁押巡视制度中的巡视员相比还是存在差异的:我国监狱的执法监督员一般是监狱从人大代表、政协委员、党政机关工作人员以及法律工作者选出的,即他们是监狱一方聘请的,是监狱一方熟悉的人,即这些人员并不完全独立于被巡视的机构;其次,不能确保女性、少数民族等在这些执法监督员中的比例;再次,不能确保这些执法监督员具备必要的能力和专业知识。
  因此,我国监狱在适用羁押巡视制度时,应注意巡视员所涵盖性别、民族、宗教信仰、专业知识等的广泛性。同时,要特别注意巡视员的独立性,这是羁押巡视制度的核心所在。因为只有独立的监督,即监督者与被监督者之间没有利益关系,监督者可以独立行使职权、独立发表意见,才是客观可靠的监督。这种监督的中立性需要一些制度保障。例如:第一,羁押巡视制度的运行要由政府财政全额保障,羁押巡视制度的实施机构及巡视员与监狱没有任何的经济依附关系,其行使职权有充足可靠的资金;第二,巡视员身份要保持中立,即巡视员应是志愿者的性质,虽然本身有自己的工作岗位,但是与监狱没有任何利益关系;第三,巡视报告应由巡视员或者羁押巡视制度的实施机构独立撰写,其他任何机构和个人都无权决定、变更报告的内容。
  (二)羁押巡视制度的实施机构
  美洲国家羁押巡视制度的实施机构有两种,一种是赋予已有国家机构进行羁押巡视的权力,另一种是设立新的国家机构来行使羁押巡视的权力。就我国目前现状而言,各地监狱的执法监督员多为由地方监狱管理局、监狱、或者地方人民检察院组织人大代表、政协委员或其他社会人士组成临时性的巡视小组,并没有由一个独立的组织机构负责对羁押巡视工作进行长期规划和管理。所以,我国监狱要适用羁押巡视制度,首先同样要成立一个国家预防机制的实施机构,专门负责羁押巡视制度在中国适用的相关问题。笔者建议可以在全国人大下设一个专门负责对羁押场所进行巡视的委员会。该委员会身份独立,直接向全国人大报告工作。这一专门机构的成员不仅要包括政府部门人员、司法实务部门人员、外交部门人员,还应包括一定数量的法学家,并可以考虑与国内有关理论研究机构合作。该机构要充分加强对《禁止酷刑公约》、《禁止酷刑公约任择议定书》以及其他国际人权公约的深入研究,并且要将对国际人权公约的研究与我国立法、行政和司法的实际情况结合起来。
  (三)羁押巡视制度的具体程序
  我国目前的执法监督员巡查监狱的具体程序设计与《禁止酷刑公约任择议定书》倡导的羁押巡视制度还存在很大差距。美洲国家适用羁押巡视制度的经验表明,羁押巡视制度要达到防范酷刑、保障被羁押人权利的目的,必须将定期巡视与不定期巡视相结合、预先告知的巡视与未预先告知的巡视相结合,观察与访谈相结合。巡视小组在每次巡视前都应当制定巡视计划,包括确定巡视小组的成员,并根据小组成员的专长对此次巡视进行明确的分工,确定巡视的目的地、巡视的时间和巡视的具体方式。同时,羁押巡视不仅仅是简单的形式上的查看,而应当是全面深入的巡视和了解,包括查访羁押场所的物质设施和生活状况是否符合人道主义待遇,被羁押人的尊严是否得到尊重,被羁押人接受教育、医疗的机会是否得到保证以及被羁押人与外界接触的程度、羁押场所惩戒措施的管理、被羁押人表达意见的途径等各个方面。而且,还要通过与被羁押人的深入交谈听取被羁押人的意见,保障被羁押人控诉和表达的权利。
  为达到以上巡视目的,在每次巡视中一般要包括以下几个步骤:首先,要与羁押场所负责人进行座谈,初步了解该羁押场所整体状况,同时向负责人介绍羁押巡视制度的有关情况,这也是接下来的巡视工作得以顺利、有序、安全进行的前提条件;第二,要审查羁押场所内部的文件和登记注册事项,以便对羁押场所的日常工作运行有全面概括的了解;第三,对羁押场所的设施和条件进行全面巡查;第四,与被羁押人进行直接的交流与访谈;第五,离开前要与羁押场所负责人就本次羁押巡视的整体情况进行简单交流,并且羁押场所负责人可以就一些巡视小组提出的问题进行解答。[38]
  因此,可以看出,我国目前执法监督员巡查监狱与真正意义上的羁押巡视制度相比还相差许多核心要素,例如执法监督员只能在有组织的情况下定期对部分监狱进行巡视,巡视只能按照既定的路线进行参观,不得与被羁押人进行交谈等等,这些都有待于进一步改进。
  (四)羁押巡视制度的后续措施
  美洲各国在对羁押场所巡视后,都会撰写一个专门的巡视报告,对巡视的情况进行总结、提出建议等,同时将该报告转交有关部门,有关部门应当针对报告提出的建议作出反馈。另外,美洲各国国家预防机制每一年度都会撰写有关羁押巡视情况的年度报告,同时将该报告向社会公布。我国监狱的执法监督员在视察监狱后,可以提出建议和意见,但是,这种建议和意见没有强制力,得不到有关部门的实质回应。同时,我国从未撰写过关于对监狱进行巡视的专门报告或者年度报告。
  (五)羁押巡视制度的法律保障
  美洲国家在实施羁押巡视制度过程中,大部分国家都制定了专门调整羁押巡视制度有关问题的法律。良法是善治的前提。只有法律制度明确、具体,才能从根本上保障羁押巡视制度的建立和适用。因此笔者建议在条件成熟时我国应当制定《国家预防机制法》,专门规范羁押巡视制度。在这一法律中应当明确规定国家预防机制即羁押巡视制度的实施机构、羁押巡视机构的组成与职责、羁押巡视制度的主体、羁押巡视的方式、羁押巡视的具体程序等,从根本上完善羁押巡视制度在我国羁押场所的适用。
  结论
  西方政治学者认为,公共利益是人民大众基本权利的集合体,为了治理国家的需要,公众通过让渡自身一部分权利组成公共权力,用以控制社会、维持秩序{5}(P.48-58)。权力具有潜在价值,一方面,权力的拥有者可以因为握有权力而满足自身的某些需要,可以作为一种谋生的手段,这可以被称之为原设价值;另一方面,权力产生以后,掌握权力的人逐渐发现,权力不仅可以用来实现全体组织成员的共同意志,可以成为组织管理的有力工具,而且,也可以给掌权者本人带来许多个人利益,因此,掌权者逐渐会将自己的权力变成自己谋取特权的工具,特权一产生,权力就会成为人们的追逐对象,这是权力的孳生价值,而这种孳生价值必须有效防范,不然会带来对整个社会利益的侵害{6}(P.45-46)。孟德斯鸿曾说:
  “越是有权力的人就越是拼命地取得更多的权力:正因为他已经有了许多,所以要求拥有一切。”{7}(P.154-155)因此,防止权力滥用,最根本的就是建立一套约束权力的制约和监督机制{8}(P.324)。于是“以权力制约权力”{7}(P.154)、“以权利制约权力”{9}的模式应用而生。
  但是,由于“以权力制约权力”和“以权利制约权力”两种模式存在着自身难以克服的局限性,[39]就出现了“以社会制约权力”模式。“以社会制约权力”就是通过来自社会领域的组织、力量等社会性因素,对作为特殊的公共权力的国家权力构成制约,以此推进民主的发展和完善{10}(P.122)。这一理论是19世纪法国自由主义思想家托克维尔首先提出,并由20世纪著名的民主理论家罗伯特·达尔将其深入发展。当然,这里需要注意的是,“以社会制约权力”并不排斥其他制约权力的模式,他们是可以并存的。
  “以社会制约权力”,防范羁押权力滥用在我国目前国情下是可行的。第一,社会主义民主本质的要求。社会主义民主本质要求,公民是国家各项事务管理的核心和主体。也就是说,社会主义民主本质要求公民直接参与国家管理。我国目前还处于民主建设的初级阶段,再加上我国人口众多、地域辽阔的基本国情,现阶段让公民直接参与所有国家事务的管理是不可能实现的。但是,在某些方面特别是司法方面由公民直接参与以制约司法权力的滥用是完全可能达到的。第二,当前中国市场经济的发展和市场经济体制的初步建立,已经为“以社会制约权力”提供了起码的条件{10}(P.383)。第三,第三部门[40]在中国的迅速发展,不仅形成与政府共同承担社会管理和服务职能的局面,从而限定着政府的职能和权力范围,还大大加强了社会组织的力量,为“以社会制约权力”提供了基础{10}(P.391)。

【注释】   
[1]羁押场所指所有剥夺被羁押人人身自由的场所,主要包括看守所、拘留所、强制戒毒所、精神病强制医疗所、监狱等。   
[2]根据《禁止酷刑公约任择议定书》第3条、第17条、第18条的规定,缔约国加入《禁止酷刑公约任择议定书》最迟5年后,应在国家一级设立、指定或保持一个或多个防范酷刑的查访机构(以下称为国家预防机制);应保证国家预防机制及其工作人员的身份独立;应采取必要措施确保国家预防机制的专家具备必要的能力和专业知识;应争取实现性别均衡和使国内族裔群体和少数人群体得到适当代表;应为国家预防机制的运作提供必要的资源。《禁止酷刑公约任择议定书》第19条、第20条、第22条、第23条规定:为了使国家预防机制能够履行定期检查被剥夺自由者地点、向相关机关提出改善被剥夺自由者的待遇和条件的建议以及就现行立法或立法草案提出建议或意见的任务,缔约国加入该任择议定书后,必须准予这些机制得到被剥夺自由者地点内被剥夺自由者人数、拘留地点数目和所在位置以及关于这些人的待遇和拘留条件的一切资料;查看所有被剥夺自由者地点及其装置和设施;有机会个别或在认为必要时由译员协助,在没有旁人在场的情况下单独询问被剥夺自由者以及国家预防机制认为可提供相关资料的任何其他人;自由选择准备查访的地点和准备会见的人;有权与防范小组委员会接触、通报情况和会晤。缔约国政府有关机关应研究国家预防机制的建议,并就可能采取的执行措施与该机关进行对话。此外,缔约国政府应当公布并散发国家预防机制的年度报告。   
[3]这9个国家为:墨西哥、哥斯达黎加、洪都拉斯、危地马拉、尼加拉瓜、智利、乌拉圭、厄瓜多尔、巴拉圭。   
[4]See Association for the prevention of torture: OPCAT in the Americas, http://www.apt.ch/en/opcat-in-the-americas/,最后访问日期:2015-06-01。   
[5]墨西哥于2005年4月11日批准《禁止酷刑公约任择议定书》。https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg _no=IV-9-b&chapter=4&lang=en, 最后访问日期:2015-06-01。   
[6]See Mexico-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-46/,最后访问日期:2015-06-01。   
[7]哥斯达黎加于2005年12月1日批准《禁止酷刑公约任择议定书》。https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=IV-9-b&chapter=4&lang=en, 最后访问日期:2015-06-01。   
[8]乌拉圭于2005年12月8日批准《禁止酷刑公约任择议定书》。https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=IV-9-b&chapter=4&lang=en, 最后访问日期:2015-06-01。   
[9]智利于2008年12月12日批准《禁止酷刑公约任择议定书》。https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=IV-9-b&chapter=4&lang=en, 最后访问日期:2015-06-01。   
[10]See Chile-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-14/,最后访问日期:2015-06-01。   
[11]尼加拉瓜于2009年2月25日批准《禁止酷刑公约任择议定书》。https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=IV-9-b&chapter=4&lang=en, 最后访问日期:2015-06-01。   
[12]See Nicaragua-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-53/,最后访问日期:2015-06-01。   
[13]厄瓜多尔于2010年7月20日批准《禁止酷刑公约任择议定书》。https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=IV-9-b&chapter=4&lang=en, 最后访问日期:2015-06-01。   
[14]See Mexico-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-46/,最后访问日期:2015-06-01。  
[15]See Costa Rica-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-86/,最后访问日期:2015-06-01。   
[16]See Uruguay-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-77/,最后访问日期:2015-06-01。   
[17]See Ecuador-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-87/,最后访问日期:2015-06-01。   
[18]洪都拉斯于2006年4月23日批准《禁止酷刑公约任择议定书》。https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=IV-9-b&chapter=4&lang=en, 最后访问日期:2015-06-01。   
[19]危地马拉于2008年6月9日批准《禁止酷刑公约任择议定书》。https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=IV-9-b&chapter=4&lang=en, 最后访问日期:2015-06-01。   
[20]See Guatemala-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-90/,最后访问日期:2015-06-01。   
[21]巴拉圭于2005年12月2日批准《禁止酷刑公约任择议定书》。https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=IV-9-b&chapter=4&lang=en, 最后访问日期:2015-06-01。   
[22]See Paraguay-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-82/,最后访问日期:2015-06-01。   
[23]See Costa Rica-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-86/,最后访问日期:2015-06-01。   
[24]See Honduras-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-91/,最后访问日期:2015-06-01。   
[25]See Chile-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-14/?pdf=info_country, 最后访问日期:2015-06-01。   
[26]See Guatemala-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-90/?pdf=info_country, 最后访问日期:2015-06-01。   
[27]See Mexico-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-46/,http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-46/?pdf=info_country, 最后访问日期:2015-06-01。   
[28]See Costa Rica-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-86/?pdf=info_country, 最后访问日期:2015-06-01。   
[29] See Costa Rica-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-86/?pdf=info_country, 最后访问日期:2015-06-01。   
[30]See Ecuador-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-87/?pdf=info_country, 最后访问日期:2015-06-01。   
[31]See Honduras-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-91/?pdf=info_country; Uruguay-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-77/?pdf=info_country; Ecuador-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-87/?pdf=info_country; Paraguay-OPCAT Situation, http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-82/?pdf=info_country, 最后访问日期:2015-06-01。   
[32]司法部《关于监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定(试行)》第2章“两公开,一监督”的形式规定:“各监狱管理机关要在社会有关部门及社会团体、知名人士、离(退)休人员中聘请执法监督员,定期或不定期地请他们检查和监督监狱的执法情况,听取他们的意见建议,不断改进工作。”   
[33]司法部《关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》第3章“监督途径与组织领导”规定:“聘请执法监督员。监狱管理机关和监狱可以在党政机关、社会团体、知名人士和监狱机关离退休人员中聘请执法监督员,请他们检查和监督监狱机关的执法情况,听取他们的意见和建议。”   
[34]http://xh.xhby.net/mp1/html/2008-01/28/content_6064993.htm, 最后访问日期:2015-06-01。   
[35]http://www.bjjgj.gov.cn/Article/ArticleShow.asp? ArticleID=14,最后访问日期:2015-06-01。   
[36]http://www.legaldaily.com.cn/gallery/content/2012-05/31/content_3611144.htm?node=8171,最后访问日期:2015-06-01。   
[37]http://www.sxjyj.gov.cn/Item/5342.aspx, 最后访问日期:2015-06-01。   
[38]See Monitoring places of detention-a practical guide, Geneva, pp.73-83(2004).   
[39]例如,二战结束后,西方国家的民众对政府的信任程度很高,他们认为政府能够帮助他们摆脱战争的创伤、恢复经济、改善生活,能为他们谋取最大的福利。但是到60年代,政府政策并没有能够满足民众的愿望,因此,民众对公共机构和领导人的信心下降,这就意味着公民对选举的投票率大大下降,代议制民主面临着前所未有的危机。为了挽回民众对政府的信任,摆脱代议制民主的危机,政府开始采取公民参与的方式来增强其政治统治和决策的合理性和正当性。参见[法]米歇尔·克罗齐、[美]缪尔·P·亨廷顿、[日]绵贯让治:《民主的危机》,马殿军等译,求实出版社1989年版,第70-71页;参见蔡定剑主编:《公众参与与欧洲的制度和经验》,法律出版社2009年版,第2页。   
[40]第三部门指同业组织、行业管理组织、慈善性机构、学术团体、社区组织、职业性利益团体、公民的自助组织和兴趣组织以及非营利性咨询服务组织等。
【参考文献】
{1}张宇:《过渡政治经济学导论》,经济科学出版社2001年版。   
{2}张绍彦:“监狱管理制度研究”,载《环球法律评论》2006年第3期。   
{3}陈坚:“刑罚法律监督的立法完善”,载《法学》2006年第8期。   
{4}季美君:“人性化的监狱管理与刑罚执行监督”,载《国家检察官学院学报》2007年第2期。   
{5}[英]洛克:《政府论(下篇)》,叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1982年版。   
{6}李建超:《组织权力行为研究》,研究出版社2008年版。   
{7}[法]孟德斯鸠:《论法的精神(上册)》,张雁深译,商务印书馆1982年版。   
{8}申旺斌:《势利论》,中国社会出版社2011年版。   
{9}刘金国:“权力腐败的法律制约”,载《中国法学》2000年第1期。   
{10}郭道久:《以社会制约权力》,天津人民出版社2005年版。

【作者简介】赵珊珊,法学博士,中国政法大学刑事司法学院副教授。
【文章来源】《政法论坛》2015年第5期。

更新日期:2017/6/15
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